Неизвестный художник. Портрет графа Андрея Ивановича Остермана. Пер. пол. XVIII в. Холст, масло. Государственный Эрмитаж, Санкт-Петербург
Поскольку опубликованные источники о деятельности Верховного тайного совета и Кабинета министров не подвергались источниковедческому анализу, есть резон хотя бы вкратце на нем остановиться.
Источники, опубликованные в сборниках Русского исторического общества о делах, отложившихся в Верховном тайном совете, разделены на две категории: на протоколы, в которых сформулированы постановления по обсуждавшемуся вопросу, и на «Приложения» двух видов.
Первые состояли из документов, исходивших из правительственных учреждений: Сената, Синода, президентов и членов коллегий, а также челобитные частных лиц. Получив доношения и челобитные, канцеляристы составляли справку, правда, не во всех случаях, о прецедентах, то есть аналогичных ситуациях, рассматривавшихся ранее в Сенате, когда он выполнял функции высшего правительственного учреждения. Ко второму виду «Приложений» относятся журнальные записи, в которых перечислялись лица, присутствовавшие на конкретном заседании Верховного тайного совета, а также перечень всех вопросов, обсуждавшихся на заседаниях высших в стране органов власти.
Отметим, что для историка «Приложения» не менее важны, чем протоколы, ибо в «Приложениях» изложены обстоятельства, вызвавшие появление протокольной записи, которой придавалось значение указа.
Верховный тайный совет был учрежден именным указом императрицы Екатерины I 8 февраля 1726 года. Указ назвал лиц, входивших в состав нового учреждения, но не определил его компетенцию, которая была сформулирована расплывчатой фразой: «…мы рассудили и повелели с нынешнего времени, при дворе нашем, как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел учредить Верховный тайный совет, при котором мы сами будем присутствовать». Указ не назвал, какие дела, внутренние и внешние, следует считать «важными» и «государственными», но, как отметил сам Верховный тайный совет, «он служит только к облегчению Ее величества в тяжком бремени правления». Последующие указы определили место нового учреждения в правительственном механизме государства. Они, во-первых, понизили ранг учреждений, считавшихся ранее высшими: Сенат из Правительствующего превратился в Высокий, а Синод из Правительствующего в Святейший.
Все центральные учреждения (Сенат, коллегии) были обязаны отправлять в Верховный тайный совет доношения. Указ выделил значение трех «первейших коллегий» (Иностранной, Военной и Адмиралтейской), предоставив им право сноситься с Сенатом не доношениями, а промемориями, то есть как равные с равными.
Практика функционирования Верховного тайного совета внесла организационные уточнения в его работу: по учредительному указу он должен был заседать дважды в неделю, то есть в месяц — 8–9 раз, но заседал чаще: уже в феврале 1726 г. — 14 раз, в марте — 18, мае — 11, в июне — 18 и т. д. Пустой фразой оказалось и объявленное учредительным указом обязательство императрицы присутствовать на заседаниях Верховного тайного совета. Со времени учреждения совета в феврале 1726 г. до кончины императрицы 6 мая 1727 г. он заседал 231 раз, а Екатерина присутствовала только на 12 заседаниях. Что касается Петра II, то он по своему малолетству с 6 мая 1727 г. по 20 января 1730 г. за 2 года и 1 месяц присутствовал тоже только 12 раз, причем самые интенсивные посещения относятся к 1727 г., когда он за 8 месяцев присутствовал на 8 заседаниях.
Затруднительно определить роль каждого члена Верховного тайного совета в его работе. Исключение составлял А. Д. Меншиков, до своего падения 7 октября 1727 г. являвшийся фактическим хозяином совета. Цель создания Верховного тайного совета, преследуемая инициатором его учреждения П. А. Толстым, не была достигнута (устранить диктат князя) — светлейший князь превратил его в послушное себе учреждение. Не достигло своей цели и включение в состав тайного совета зятя императрицы — герцога Голштинского. Формально он был объявлен первоприсутствующим в Верховном тайном совете, но его ограниченность и отсутствие необходимых сведений о положении в стране и, наконец, незнание русского языка, не потребовали со стороны Меншикова никаких усилий, чтобы сохранить свое в нем положение. Роль лидера герцог Карл Фридрих Голштинский не мог выполнять из-за отсутствия необходимых для этого данных.
В истории Верховного тайного совета надобно отметить эволюцию в его составе, оказавшем влияние на направленность его деятельности. Учредительный указ о создании тайного совета включил в его состав А. Д. Меншикова, Ф. М. Апраксина, Г. И. Головкина, П. А. Толстого, А. И. Остермана и Д. М. Голицына. Из шести членов совета пять относились к «птенцам гнезда Петрова», чья карьера была связана с преобразованиями Петра Великого, и только Д. М. Голицын представлял аристократию.