Якоби Валерий Иванович. А.П. Волынский на заседании кабинета министров. 1875 г. Омский областной музей изобразительных искусств им. М.А. Врубеля, Омск
Андрей Иванович понимал, что прямой и кратчайший путь к вершинам бюрократической иерархии лежит через установление доверительных отношений с императрицей, через оказание ей услуг, которые она сочтет для себя полезными. Именно поэтому Остерман изо всех сил старался приобрести расположение императрицы. Таким образом, оба — Анна Иоанновна и Андрей Иванович — были заинтересованы в упразднении Верховного тайного совета и учреждении Кабинета министров: Анна Иоанновна потому, что Верховный тайный совет пытался ограничить ее власть, а Андрей Иванович — потому что затруднительно это громоздкое учреждение, укомплектованное аристократами, подчинить своему влиянию.
Указ от 18 октября 1731 г. об учреждении Кабинета министров ограничился общей формулировкой задач, которые ему предстояло решать: он учреждался «для порядочного отправления государственных дел, которые к собственному нашему определению и решению надлежат».
Опытному дельцу и инициатору учреждения Кабинета министров А. И. Остерману, надо полагать, была очевидна необходимость более точного определения компетенции нового учреждения. Она диктовалась не только деловыми соображениями, но и его стремлением оградить себя от возможных упреков в том, что он присвоил себе чрезмерно обширную власть. Но не подлежит сомнению, что именно эту цель преследовал Андрей Иванович.
Серия указов, последовавших за указом 18 октября 1731 г., конкретизировала права и обязанности Кабинета министров. Указ 3 ноября определил обстановку, в которой должны были происходить заседания Кабинета министров и перечень дел, которые он должен был рассматривать. Во время заседаний Кабинета министров у дверей, где оно происходило, должен был стоять часовой, для посылок были определены «два ездовых сержанта». Этот указ определил и организацию делопроизводства Кабинета — в нем должны вестись четыре книги: в первой регистрировалось все происходившее в Кабинете, во второй — именные указы императрицы, в третьей — резолюции императрицы на доклады; в четвертой — входящие документы.
Этот новый орган и был учрежден 24 октября 1731 года императорским указом.
Состав Кабинета министров А. И. Остерман комплектовал «под себя» — он должен быть малочисленным, а его члены податливыми.
Выше отмечалось, что указ об учреждении Кабинета министров был обнародован год спустя после воцарения Анны Иоанновны — Остерман выжидал, когда в опале окажется его враг П. И. Ягужинский, у которого были все основания быть зачисленным в состав Кабинета, что в корне противоречило интересам барона. Ягужинский имел склонность к излишнему употреблению горячительных напитков и, упившись, совершал поступки, компрометирующие его. Остерман дожидался очередной выходки своего недруга, вызывавшего раздражение императрицы, которая хотя и знала, что ради нее он едва не поплатился жизнью, но решила удалить его от двора, отправив посланником в Пруссию.
Два члена Кабинета министров на протяжении всего времени его существования неизменно входили в его состав, А. И. Остерман и князь А. М. Черкасский, потомок кабардинских владетелей, человек ничем не примечательный, но сказочно богатый. Он всплыл на волне февральских событий в Москве в 1730 г. Финч о нем отзывался так: «Князь Черкасский — лицо без власти, положением представляет собою только номинальную величину». По отзыву Родно, Алексей Михайлович Черкасский — «человек самой строгой честности, человек достойный, хорошо одаренный и солидный; но все его сведения ограничиваются знаниями России, иностранные дела ему чужды, а иноземные обычаи противны».
Дипломат явно переоценивал способности князя. Из опубликованных документов Кабинета министров не видно, что он был человеком одаренным, по крайней мере следов своей одаренности он не оставил.