Почти все направленные в Республику в 1938–1939 годах советские граждане не знали иностранных языков, не обладали должным военным и дипломатическим опытом и находились в невысоких званиях. Например, если Горев был дивизионным командиром, Штерн — корпусным, а штатский Кольцов числился бригадным комиссаром, то вместо них в Республике появились полковые комиссары, комбаты и едва ли не ротные командиры в капитанских и лейтенантских званиях. Снизилось и качество подготовки «технических помощников» — танкистов, пилотов, артиллеристов, моряков, что опять же объяснялось политическими потрясениями в однопартийном, но отнюдь не монолитном СССР.
Из нескольких сот военных советников, прошедших через вторую половину испанской войны, положительный вклад в ход операций внесли только армейцы Р.Я. Малиновский и М.С. Шумилов, моряк Н.А. Питерский.
Конечно, при Негрине Республика официально создала регулярную армию большей, чем у противника, численности — свыше полумиллиона бойцов. Армия имела к 1938 году единое командование и постоянно действующий генштаб. Премьер-министр был популярен среди фронтовиков.
«Негрин нравился армии, — писал Генри Бакли. — Он был отзывчив, сообразителен, приветлив, оперативен, часто бывал в войсках. Он был мотором военных усилий, и солдаты понимали это».
Но сохранявшийся недостаток опытного командного состава заставлял терпеть на армейских и флотских постах множество малоспособных или сомнительных офицеров. Ими кишели, например, служба фортификации, интендантство и многие штабы — от полковых до высших. (Недаром фронтовики-республиканцы часто задавали риторический вопрос: «Где кончается неспособность и начинается предательство?» У националистов такого вопроса не возникало.)
Из-за предательства в конце сентября была сорвана намеченная Прието и Рохо крупная Каламочско-Теруэльская операция на стыке Кастилии и Арагона. Ожидали, что ее плодами станет выручка Астурии, уничтожение Теруэльского выступа, угрожавшего Валенсии, и коренное улучшение обстановки во всем обширном районе между Мадридом и Пиренеями. Но от операции пришлось отказаться, за несколько дней до ее начала посвященный в план наступления командир кавалерийской бригады перешел на сторону националистов.
Имея на линии огня больше живой силы, чем противник, Республика на втором году борьбы в 3 раза уступала националистам в численности подготовленных резервов. Все это сказалось во время бури в Леванте, куда переместился центр тяжести военных действий.
Второй военной осенью полковник Рохо вернулся к планам принятия решительных мер на юго-западе Испании. По его предложению из лучших войск была создана 120-тысячная Армия маневра. Рохо настаивал на ее наступлении в Эстремадуре к португальской границе, во фланг армии Саликета. С выходом к этому рубежу армии надлежало круто повернуть на Рио-Тинто — Севилью — Кордову, разбить Южную армию националистов и овладеть плодородной Андалузией. Наступление, по мысли его разработчиков, открывало путь к полному разгрому Франко.
К декабрю подготовка к сражению была завершена. Часть дивизий уже находилась на исходных позициях, а несколько командиров во главе с эстремадурцем Кампесино в одежде пастухов побывали в тылу врага и провели серьезную разведывательную операцию. Однако вмешался военный министр, и наступление не состоялось.
Прието, все более думавший о компромиссе и примирении, вовсе не стремился к проигрышу войны. Но Эстремадурская операция казалась рискованной, а он не хотел ни большой победы, ни крупного поражения. Прието и его сторонники ориентировались на небольшой эффектный успех, который заставил бы националистов пойти на мирные переговоры. Поэтому было приказано вдвое уменьшить численность Армии маневра и перебросить ее с юго-запада на северо-восток. Местом сражения была избрана высокогорная провинция Теруэль и ее столица.
Действия военного министра впоследствии вызвали массу нареканий. Но недостаточно обоснован был и первоначальный вариант сражения, тоже страдавший надуманностью, присущей планам Висенте Рохо — теоретика, прирожденного лектора и военного историка. Рохо исходил из незыблемости международного права, указывающего, что отступившие на территорию нейтрального государства войска должны разоружиться и не участвовать более в военных действиях. Хорошо известная враждебность Португалии к Республике не принималась в расчет. А ведь даже при полном успехе удара в Эстремадуре войска Саликета скорее всего продолжали бы сражаться на португальской территории при содействии правительства Салазара, а Армия маневра получила бы в это время удар в тыл со стороны Кейпо де Льяно.