Серторий не ограничился военными действиями. Он принялся за организацию своего государства, которое противопоставил тому, где господствовали сулланцы. В качестве первого шага Серторий учредил в Испании сенат. Конечно, даже после прибытия в Испанию Перперны и его людей там не могло быть столько сенаторов, чтобы создать полноценный легальный орган. Серторий просто выбрал из числа своих сторонников (разумеется, только римлян) какое-то количество, из которых и создал сенат. Перперна и другие сенаторы, прибывшие в Испанию, были включены в его состав. В римской истории это, пожалуй, первый случай создания в восставшей провинции органа, претендующего на замену правительства, находившегося в Риме. Правда, несколько раньше, когда Сулла находился на Востоке, к нему перебежало столько нобилей, что вокруг него собралось некое подобие сената. Однако сам Сулла не считал его полномочным органом и действовал самостоятельно, а желая начать пропагандистскую кампанию в Италии, обратился с письмом именно в римский сенат. К тому же в лагере Суллы находились именно сенаторы в отличие от большинства тех, кто собрался вокруг Сертория. Возможно, примером для Сертория послужил Сульпиций Руф, создавший как раз в год, когда Серторий решил начать политическую карьеру, из числа всадников «антисенат», опираясь на который он напал, как говорилось выше, на консулов, одним из которых был Сулла. Этот пример, хорошо известный Серторию, вполне мог его вдохновить.
Способ создания Серторием своего сената неизвестен. Сулла, захватив власть, увеличил число сенаторов до 600, как в свое время хотел сделать Друз. Но Друз не определил критерии и способ отбора, а Сулла юридически оформил это пополнение как выборы всадников по трибам. Серторий был лишен возможности провести подобное голосование. По-видимому, он отложил легализацию своего сената до победы над сулланским правительством. Местный сенат Серторий считал высшим авторитетом во внешней и внутренней политике, хотя на деле он мог и оказывать на сенаторов довольно сильное воздействие, добиваясь своих целей даже вопреки воле сенаторов, как это произошло при обсуждении договора с Митридатом. Из числа своих приверженцев Серторий назначал также преторов и квесторов. Они помогали Серторию в армии, а в случае необходимости могли действовать самостоятельно. Кроме военных функций они исполняли и гражданские, управляя от имени полководца теми или иными территориями. Имелись у Сертория и другие должности. Так, известен некий Гай Инстей, который был префектом всадников и тоже порой действовал самостоятельно.
При создании своего государственного аппарата Серторий применял принцип не выборности, а назначаемости. Конечно, это было вызвано экстремальными обстоятельствами, в которых он находился, и трудно сказать, как бы он действовал в случае победы. Рим в целом не пошел по этому пути. Даже Сулла и позже Цезарь прикрывали назначение новых сенаторов и должностных лиц фикцией выборов. Еще позже, когда республика рухнула и ей на смену пришла Римская империя, новый государственный аппарат, основанный на назначаемости и иерархичности, формировался рядом со старым, базирующимся на формальных выборах, и только почти через два столетия бюрократический аппарат стал фактически единственным. В государстве, созданном Серторием, такой бюрократический аппарат стал практически единственным. Это говорит о появлении под руководством Сертория государства иного типа, чем полиснореспубликанское, еще существовавшее в Риме. В какой-то степени Серторий оказался предшественником поздней империи, хотя сам едва ли осознавал новизну своих действий. Он был просто вынужден действовать так, а не иначе.
Держава, созданная Серторием в Испании, была довольно сложным образованием. По отношению к своим римским воинам он выступал как главнокомандующий на основе той высшей военной власти (imperium, как ее называли римляне), которую ему вручило еще досулланское правительство, направляя в Испанию. Серторий не признавал никаких актов, проведенных незаконным и даже мятежным, по его мнению, правительством, находящимся в Риме. В условиях, когда на всей территории Римской республики, кроме Испании, не существовало никакой более или менее оформленной силы, способной возродить законное правительство, свергнутое мятежником Суллой, свое государство Серторий считал единственным законным представителем римского народа.