История и юридический контекст чрезвычайного положения в Италии представляют особый интерес с точки зрения законодательства путем чрезвычайных правительственных указов (так называемых decreti–legge, декрет–законов). Можно смело утверждать, что в этом смысле Италия выполняла функции самой настоящей политико–юридической лаборатории, в которой проходил процесс, в разной степени свойственный и другим европейским государствам, благодаря которому «декрет–закон» «из временного и чрезвычайного инструмента по производству норм превратился в обычный источник производства права»[41]. Отсюда, однако, следует, что именно государство, правительства которого не отличались особой стабильностью, выработало одну из основных парадигм трансформации парламентской демократии в демократию правительственную. Как бы то ни было, ровно в этом контексте явственно проступает принадлежность чрезвычайных указов к проблематичному пространству чрезвычайного положения. В статуте короля Карла Альберта (как, впрочем, и в действующей Конституции республики) не упоминалось чрезвычайное положение. Тем не менее правительства королевства часто прибегали к объявлению осадного положения: в Палермо и сицилийских провинциях в 1862 и 1866 годах, в Неаполе в 1862–м, в Сицилии и Луниджане в 1894–м, в Неаполе и Милане в 1898–м, где подавление беспорядков было особенно кровавым и дало повод к ожесточенным дебатам в парламенте. Объявление осадного положения в связи с землетрясением в Мессине и Реджо–Калабрии 28 декабря 1908 года лишь на первый взгляд является особым случаем. В действительности решающие мотивы введения там осадного положения относились к сфере общественного порядка (речь шла о том, чтобы унять грабителей и мародеров, воспользовавшихся катастрофой); кроме того, с точки зрения теории, показательно, что указанные случаи дали возможность Санти Романо и другим итальянским юристам разработать концепцию крайней необходимости как первичного источника права, на которой мы должны будем подробно остановиться.
Во всех этих ситуациях объявление осадного положения осуществлялось с помощью королевских указов, которые хотя и не содержали какого–либо пункта, предусматривавшего парламентскую ратификацию, всегда одобрялись парламентом подобно иным чрезвычайным указам, не касавшимся осадного положения (в 1923 и 1924 годах таким образом единовременно стали законами несколько тысяч изданных в предыдущие годы и не принятых к исполнению декрет–законов). В 1926 году фашистский режим издал закон, который открыто упорядочивал вопрос декрет–законов. Статья 3 устанавливала, что королевским указом могли быть введены в оборот, при условии резолюции кабинета министров, «нормы, имеющие силу закона: 1) когда правительство получает такое право на основании соответствующего закона вплоть до окончания срока поручения; 2) в экстраординарных случаях, в которых того требуют причины неотложной и крайней необходимости. Заключение о необходимости и неотложности подлежит исключительно политическому контролю со стороны парламента». Указы, предусмотренные вторым пунктом, должны были содержать клаузулу о представлении в парламент для превращения указа в закон; однако потеря палатами всякой автономии в период фашистского режима сделала эту клаузулу ненужной. Фашистские правительства столь сильно злоупотребляли производством чрезвычайных указов, что сам режим в 1939 году ощутил необходимость ограничить сферу их действия. Несмотря на это, республиканская конституция с уникальной последовательностью устанавливала в статье 77, что «в случаях крайней и неотложной необходимости» правительство могло принимать «временные меры, имеющие силу закона», которые надлежало в тот же день представить на рассмотрение палат и которые теряли свою силу, если не получали статус закона в течение 60 дней с момента публикации. Известно, что практика правительственного законодательства через декрет–законы с тех пор была принята в Италии за правило. К производству чрезвычайных указов прибегали не только в моменты политического кризиса и в обход конституционного принципа, согласно которому права граждан могут быть ограничены лишь по закону (см.: о борьбе с терроризмом, декрет–закон от 28 марта 1978 года № 59, ставший законом 21 мая 1978 года № 191 — так называемый закон Моро, и декрет–закон от 15 декабря 1979 года № 625, ставший законом б февраля 1980 года № 15); но кроме того, декрет–законы настолько прочно вошли в законодательный обиход, что могли быть определены как «проекты закона, оправданные неотложностью»[42]. Все это означает, что демократический принцип разделения властей сегодня утрачен, а исполнительная власть фактически поглотила, по крайней мере частично, власть законодательную. Парламент более не является суверенным органом, которому принадлежит исключительная власть облагать граждан законами: он ограничивается ратификацией указов, изданных исполнительной властью. В техническом смысле слова республика является не парламентской, а правительственной. Показательно также, что о подобном изменении конституционного порядка, идущего сегодня с разной степенью интенсивности во всех западных демократиях, прекрасно известно юристам и политикам, однако его полностью игнорируют сами граждане. В тот самый момент, когда необходимо преподнести урок демократии другим культурам и традициям, политическая культура Запада не отдает себе отчета в том, что она полностью утратила представление о демократическом каноне.
41
Fresa, Carlo. Provvisorietà con forza di legge e gestione degli stati di crisi. Padova, 1981. P. 156.