Краткая история чрезвычайного положения. Как мы уже упоминали, осадное положение возникает в революционной Франции. После его учреждения декретом Учредительного собрания от 8 июля 1791 года осадное положение обретает свойственный ему вид état de siège fictif или politique в законе Директории от 27 августа 1797 года, а затем в декрете Наполеона от 24 декабря 1811 года. Мысль о временном приостановлении действия Конституции (de l’empire de la constitution) была при этом реализована, как мы уже упоминали, в Конституции 22 фримера VIII года. 14–я статья Хартии 1814 года приписывала суверену право «издавать уставы и необходимые распоряжения ради исполнения законов и безопасности государства»; исходя из неопределенности самой формулы, Шатобриан замечал, что «возможно, одним прекрасным утром в силу 14–й статьи будет целиком изъята сама Хартия» (qu’il est possible qu’un beau matin toute la Charte soit confisqué au profit de l’art. 14). Осадное положение прямо упоминалось в одном из «дополнительных актов» (acte additionnel) к Конституции от 22 апреля 1815 года. С этих пор и до конца XX века законодательство об осадном положении неизбежно маркирует конституционные кризисы во Франции. После падения Июльской монархии 24 июня 1848 года Учредительное собрание объявило осадное положение в Париже и поручило генералу Кавеньяку восстановить порядок в городе. Поэтому в новую Конституцию 4 ноября 1848 года была включена статья, которая определяла, что условия, формы и следствия осадного положения устанавливаются соответствующим законом. Начиная с этого момента доминирующим принципом (как мы увидим, не без исключений) французской традиции становится следующий: полномочия по приостановлению действия законов принадлежат лишь той власти, которая их издает, то есть парламенту (в отличие от традиции немецкой, доверяющей эту процедуру главе государства). Закон от 9 августа 1849 года (частично измененный законом от 4 апреля 1879 года, вносившим дополнительные ограничения) устанавливал, что осадное положение может быть объявлено парламентом (или, как дополнение, главой государства) в случае неминуемой угрозы для внешней или внутренней безопасности страны. Наполеон III многократно прибегал к этому закону и, придя к власти, в январской Конституции 1852 года передал главе государства исключительную возможность объявлять осадное положение. Франко–прусская война и восстание Коммуны совпали с беспрецедентным распространением чрезвычайного положения, провозглашенного в сорока департаментах и продлившегося в некоторых из них до 1876 года. На основе этого опыта и после неудавшегося государственного переворота маршала Макмахона в мае 1877 года закон, изданный в 1849 году, был изменен: отныне осадное положение могло быть объявлено только соответствующим законодательным актом (или, в том случае если не удавалось собрать депутатов, главой государства, обязанного в течение двух дней созвать палаты парламента) ввиду «неминуемой угрозы внешней войны или вооруженного восстания» (закон от 4 апреля 1878 года, статья 1).
Первая мировая война совпала с постоянным чрезвычайным положением в большинстве воюющих стран. 2 августа 1914 года президент Пуанкаре выпустил указ, по которому по всей стране вводилось осадное положение и который по решению парламента спустя два дня стал законом. Осадное положение оставалось в силе вплоть до 12 октября 1919 года. Хотя деятельность парламента, приостановленная на время первых шести месяцев войны, возобновилась в январе 1915 года, многие из одобренных законов в действительности просто–напросто передавали законодательные функции исполнительной власти (например, закон от 10 февраля 1918 года, который наделял правительство практически абсолютным правом регулировать посредством указов производство и торговлю продовольственными товарами). Тингстен в своей книге заметил, что таким образом исполнительная власть фактически превратилась в законодательный орган[36]. В любом случае именно в этот период чрезвычайное законодательство посредством правительственных указов (прекрасно знакомое нам сегодня) становится в европейских демократиях общепринятой практикой.
Как можно было предвидеть, расширение полномочий исполнительной власти в сфере законодательства продолжилось и после окончания военных действий. Весьма показательно, что чрезвычайная военная ситуация сменилась теперь чрезвычайной ситуацией в экономике, что имплицитно сближало экономику и войну. В январе 1924 года, в момент тяжелого кризиса, угрожавшего стабильности франка, правительство Пуанкаре запросило абсолютные полномочия в финансовой сфере. 22 марта, после острых дискуссий, во время которых оппозиция заявила, что это действие приравнивается к отказу парламента от собственных конституционных прав, закон был одобрен, но при этом особые полномочия правительства были ограничены четырьмя месяцами. Аналогичные меры были приняты в 1935 году правительством Пьера Лаваля, издавшим более пятисот указов, «имеющих силу закона», дабы избежать девальвации франка. Возглавляемая Леоном Блюмом левая оппозиция энергично противодействовала этой «фашистской» практике; показательно, однако, что, уже находясь у власти вместе с Народным фронтом, в июне 1937 года левые испросили у парламента абсолютные полномочия, чтобы девальвировать франк, установить контроль за курсами и ввести новые налоги. Это означало, что подобная практика законотворчества посредством правительственных указов, начало которой было положено во время войны, стала применяться всеми политическими силами[37]. 30 июня 1937 года полномочия, в которых было отказано Леону Блюму, были переданы правительству Камиля Шотана, несколько ключевых министерств которого были доверены несоциалистам. 10 апреля 1938 года Эдуард Даладье просил и получил от парламента исключительные законодательные полномочия по изданию указов для того, чтобы противостоять угрозе со стороны нацистской Германии и экономическому кризису. Таким образом, можно сказать, что до конца Третьей республики во Франции «обычные процедуры, принятые в парламентской демократии, были временно приостановлены»[38]. Когда мы изучаем возникновение так называемых диктаторских режимов в Италии и Германии, важно не забывать об этом параллельном процессе трансформации демократических конституций в период между Первой и Второй мировыми войнами. Под давлением парадигмы чрезвычайного положения сама политико–конституционная жизнь западных обществ начинает все больше и больше принимать новые формы, которые, возможно, лишь сегодня достигли своего полного расцвета. В декабре 1939 года, после начала войны, правительство добилось права принимать посредством указов любые меры, необходимые для гарантий защиты нации. Парламент продолжал работать (за исключением месячного перерыва в его деятельности с целью лишения депутатов–коммунистов их неприкосновенности), однако вся законодательная работа стабильно оставалась в руках исполнительной власти. Когда маршал Петен пришел к власти, французский парламент был уже тенью самого себя. Как бы то ни было, но конституционный акт от 11 июля 1940 года передавал главе государства право объявлять осадное положение на всей территории страны (частично уже оккупированной немецкими войсками). В нынешней Конституции чрезвычайное положение регулируется статьей 16, согласно пожеланию де Голля гласящей, что президент республики обязан принять необходимые меры, «когда республиканским институтам, независимости нации, цельности ее территории или осуществлению ее международных обязательств угрожает серьезная и непосредственная опасность, а нормальное функционирование конституционных органов государственной власти прервано». В апреле 1961 года, во время алжирского кризиса, де Голль прибег к 16–й статье, хотя деятельность органов государственной власти прервана не была. С того времени статья 16 больше не использовалась, однако все чаще всем западным демократиям присуще стремление заменять объявление чрезвычайного положения беспрецедентным распространением парадигмы безопасности как обычной управленческой технологии.