Низшей административной единицей была сельская община, членами которой считались все граждане одного села, постоянно проживающие в нём. Во главе сельской общины стоял сельский староста. Ему подчинялись заместитель, писарь и несколько полицейских[43]. Этот состав, который являлся наследием немецкой оккупационной администрации, был также изменён в ноябре 1942 г: Все села были разделены на 3 группы: 1) до 50 хозяйств; 2) до 150 хозяйств; 3) свыше 150 хозяйств. Старостат 2-й и 3-й групп стал включать старосту, уполномоченного, писаря, полицейского, бойцов самоохраны[44]. В штате старостата 1-й группы отсутствовали писарь и уполномоченный.
Огромный интерес в этой структуре вызывает институт Уполномоченных населенного пункта. Уполномоченный назначался из граждан населенного пункта и с одобрения населения. Без одобрения и утверждения уполномоченным было запрещено осуществлять какие-либо социально значимые мероприятия, реквизицию зданий, продуктов, материалов. Это важно, если вспомнить, пребывание Б. В. Каминского в Петрограде в 1917–1918 гг. и его учебу в химико-технологическом институте. Дело в том, что именно в этот период в Петрограде активно развернулось так называемое «движение уполномоченных» — оплот независимого рабочего антибольшевистского движения. Достаточно явно прослеживаемые параллели позволяют говорить о том, что Б. Каминский, как минимум, был близко знаком с идеями Собрания Уполномоченных фабрик и заводов, а, вполне возможно, и участвовал в его деятельности.
Судебная система в Локотском округе была многоступенчатой. Низшей ступенью являлись мировые судьи при волостных управах, которые разбирали мелкие тяжбы, дела о хулиганстве и самогоноварении. Аналогичной была компетенция и районных (уездных) судов. Наказания обычно предусматривали лишение свободы с исправительными работами сроком до 6 месяцев и денежные штрафы до 1000 рублей. Суды заседали открыто. Нормативной базой служили Приказы по Локотскому Окружному Самоуправлению обер-бургомистра Б. В. Каминского и инструкции Окружного юридического отдела, руководимого Тиминским.
Административной властью обладали и руководители на местах. Так, районный бургомистр имел права назначать штрафы до 5000 рублей и давать до 30 суток ареста; волостной старшина — штрафы до 1000 рублей и до 14 суток ареста[45].
Политические дела разбирались военной коллегией (Военно-следственным отделом) Локотского окружного суда во главе с бывшим участником махновского движения и восстаний 1929-33 гг. Г. С. Працюком[46]. К осуждённым по политическим преступлениям применялись следующие виды наказаний: партизаны — повешение или расстрел, «сообщники партизан» из местного населения — от 3 до 10 лет тюрьмы, дезертиры из рядов Народной Армии — 3 года с конфискацией имущества или без неё. Осуждённые отбывали заключение в Локотской окружной тюрьме[47]. При этом, за Б. В. Каминским негласно было закреплено право самолично решать исход любого дела. В частях Русской Освободительной Народной Армии действовали внесудебные органы — военно-полевые трибуналы.
Финансовую политику в Локотском Округе, а также внешние и внутренние финансовые операции Окружного самоуправления осуществлял Локотский Государственный Банк, в задачи которого входило:
— «изучение вопросов проектирования восстановления промышленных предприятий, выявление случаев неправильного проектирования и затягивания сроков восстановления, недопущение беспроектного и бессметного строительства…
— выявление извращений, связанных с выдачей заработной платы, борьба с использованием этих средств не по назначению, следить, чтобы работы оплачивались строго по смете, вскрывать факты бесхозяйственности и добиваться их устранения;
— финансирование капитального строительства»[48].
Таким образом, банк обязан «выступить… как мощный организатор хозяйственной инициативы, как активный фактор хозяйственного строительства»[49].
В ведении районных финансовых отделов находились районные кассы, из которых осуществлялось финансирование деятельности аппарата местной власти и начисление заработной платы работникам «государственных» предприятий. Окружной финансовый отдел занимался также выдачей патентов на право частнопредпринимательской деятельности, которые были обязаны выкупать все владельцы частных предприятий и ремесленники-кустари. Лица, работавшие без патентов, наказывались денежными штрафами[50]. Средством обращения в Локотском Округе был советский рубль с номинальным фиксированным курсом 10 рублей за 1 оккупационную марку. Но покупательная способность была переменной и колебалась в зависимости от ситуации на фронтах, начиная с 1943 г., она неуклонно повышалась в связи с приближением Красной Армии к границам Округа[51].
Первоначально немецкое командование не обращало внимания на стихийно возникающие отряды «самообороны», с ними контактировало преимущественно тыловые органы стремительно наступающих немецких войск. Начальник оперативного отдела штаба группы армий «Центр» полковник X. фон Тресков и командующий войсками безопасности тыла группы армий «Центр» генерал пехоты М. фон Шенкендорф были противниками колониальных планов Гитлера на Востоке и считали необходимым организацию «Освободительной армии» для борьбы с большевиками и местных органов самоуправления с самыми широкими полномочиями[52]. В этом они получили полную поддержку командующего группы армий «Центр» генерал-фельдмаршала Ф. фон Бока и командующего 2-й танковой армией генерал-полковника Г. Гудериана. Гудериан, стремившийся к максимальному облегчению фронтовых частей, санкционировал создание местных органов власти своём тылу и существование «народной милиции», которые заменили задействованные на фронте охранные и тыловые части. Руководство их деятельностью взяли на себя комендант Орловского Административного округа генерал-майор А. Гаманн и начальник штаба тыла 2-й танковой армии (Kor k-532) генерал-лейтенант Ф. Г. Бернгард.
В конце декабря 1941 г. Гудериана сменил на посту генерал-полковник Р. Шмидт, который ещё 18 сентября 1941 г. написал меморандум «Относительно возможности подрыва большевистского сопротивления изнутри»[53], основной мыслью которого была следующая: без внутреннего крушения большевизма, т. е. без максимальной поддержки антикоммунистических сил на местах, добиться победы будет сложно. После своего вступления в должность Шмидт фактически предоставил местным органам управления свободу действий. Таким образом, местные антикоммунистические силы, которые формировали эти органы, получили полную поддержку со стороны немецкого командования.
19 июля 1942 г. командующий 2-й танковой армией генерал-полковник Р. Шмидт издал приказ, закрепляющий суверенные права Локотского самоуправления. Немецким учреждениям приказывалось «ограничивать свою деятельность на помощи и совете»[54]. В коллаборационистской печати этот приказ был воспринят с ликованием: «…исторический приказ…№ 1023-42 г. от 19 июля 1942 года. Локотский округ является пока единственным округом, где всё управление находится в руках русских…»[55].
На территории Локотского Самоуправляющегося округа, таким образом, отсутствовали какие-либо органы оккупационной администрации. Единственным исключением являлась группа связи, не имевшая права вмешиваться в деятельность местной власти, которая находилась в Локте. Начальником группы связи являлся майор фон Вельтгейм, являвшийся одновременно представителем командующего тыловым районом 2-й танковой армии[56]. Кроме того, в Локте находились представители других ведомств, которые действовали на оккупированной территории: армейской разведки — абвера (зондерфюрер — Б. А. Грюнбаум), СС и СД (оберштурмфюрер СС Г. Леляйт), тайной полевой полиции — ГФП (капитан Йохум), «Зондерштаба — Р» (д-р Шульц). При этих офицерах группы связи отсутствовали. В Округе отсутствовали представители германских административных, экономических и политических структур: министерства восточных оккупированных территорий, главного управления по 4-летнему плану, министерства народного просвещения и пропаганды.