В каждой сфере деятельности, будь то политическая, религиозная или экономическая, государственные деятели эпохи Мэйдзи распределили обязанности «должного места» между государством и народом. Их план в целом настолько чужд американским и английским институтам, что мы обычно оказывались не в состоянии понять его основные положения. Конечно, существовало предписанное сверху строгое правило «не полагаться на общественное мнение». Правительством руководила высшая иерархия, и оно не могло никогда включать в себя выборных лиц. На этом уровне народ не располагал правом голоса. В 1940 г. верхушка правящей иерархии состояла из тех, кто имел «доступ» к Императору, и тех, кто был в числе его непосредственных советников, и тех, кому их высокие должности давали право на тайную печать. Последняя категория включала членов кабинета министров, губернаторов префектур, судей, руководителей национальных бюро и других подобного рода ответственных должностных лиц. Ни один избранный чиновник не обладал таким статусом в иерархии, и не могло быть и речи, чтобы избираемые члены парламента, например, имели право голоса при подборе или одобрении кандидатуры какого-нибудь министра или главы бюро финансов или транспорта. Избираемая нижняя палата парламента представляла собой голос народа; у нее было довольно важное право запрашивать и критиковать высших чиновников, но она не располагала в действительности правом голоса при назначении кого-нибудь на должность, или при принятии решений, или в вопросах бюджета и не инициировала законодательства. Нижнюю палату контролировала неизбираемая верхняя палата, половину членов которой составляли представители аристократии, а еще четверть — назначаемые Императором лица. Поскольку ее власть при одобрении законодательных актов была почти равной власти нижней палаты, обеспечивался дополнительный иерархический контроль. Таким образом Япония обеспечила сохранение за лицами, занимавшими высокие посты в правительстве, статусы «Их Превосходительств», но это не значит, что на «местах» не было самоуправления. Во всех азиатских странах, при любых режимах власть, направляясь сверху вниз, встречается где-то на середине пути с местным самоуправлением, формируемым снизу. Все различия между странами состоят лишь в том, насколько велика в нем демократическая подотчетность, насколько значительны или ничтожны его обязанности, несут ли местные лидеры ответственность перед всей общиной или же, будучи подкуплены местными магнатами, действуют не в интересах народа. Как и в Китае, в токугавской Японии существовали мелкие, включавшие пять-десять семей объединения, названные в новые времена тонари гуми;[114]это были самые малые социально значимые единицы общества. Глава такой группы соседских семей становился лидером в ее внутренних делах, нес ответственность за исправное поведение ее членов, должен был предоставлять сообщения о всех сомнительных деяниях ее членов и сдавать властям любого разыскиваемого ими человека. Государственные деятели Мэйдзи поначалу ликвидировали эти группы, но затем восстановили их и назвали тонари гуми. Правительство иногда активно поддерживало их в больших и малых городах, но в наши дни они редко действуют в деревнях. Более важное значение имеют бураку (деревни).[115] Они не были упразднены, но их не включили как единицы в систему управления. Они представляли собой пространство, на которое не распространялись функции государства. Эти деревни, состоящие из пятнадцати и более домов, продолжают даже в наши дни организационно функционировать благодаря ежегодной смене своих глав, «следящих за деревенским имуществом, оказывающих помощь деревенским семьям в случае смерти их родственников или пожара, принимающих решения о днях коллективного труда на сельскохозяйственных работах, о строительстве домов или ремонте дорог и объявляющих ударом в колокол или ритмическим постукиванием двух чурбанов о местных праздниках и днях отдыха».[116] Эти главы не отвечают, как у некоторых азиатских народов, за сбор государственных налогов в своих общинах, и поэтому им не приходится тащить на себе эту ношу. Их позиция абсолютно недвусмысленна: они функционируют в пространстве демократической ответственности.
Современные гражданские власти Японии официально признают местную администрацию больших и малых городов и деревень. Выборные старосты избирают ответственного главу, действующего от имени общины во всех ее делах с государством, которое представляют префектуральные или общенациональные власти. В деревнях таким главой бывает старожил, член крестьянской семьи, обладающей земельной собственностью. В финансовом отношении для него эта должность убыточна, но престиж ее высок. Он и староста отвечают за деревенские денежные средства, здравоохранение, содержание школ и особенно за имущественные регистры и личные дела. Сельский муниципалитет — бойкое место: в его обязанности входят расходование средств, отпущенных государством на обязательное для детей начальное школьное образование, изыскание и расходование более значительной, чем государственная, суммы местных средств на образование, управление деревенской собственностью и сдача ее в аренду, мелиорация земель и лесонасаждения, регистрация всех имущественных сделок, становящихся законными только после их должного оформления в этом муниципалитете. Он должен также вести регулярную регистрацию сведений о местожительстве, воинском звании, рождении детей, усыновлении, всяком правонарушении и о других фактах из жизни каждого индивида, официально проживающего в общине, а также вести семейную регистрацию, содержащую аналогичные данные о семье человека. Вся такая информация пересылается из любого района Японии в муниципалитет по месту официального проживания японца и заносится в его личное досье. Всякий раз, когда нужно узнать о положении человека или привлечь его к суду или на всякий случай выяснить, кем он является, обращаются письменно в муниципалитет его общины или посещают его и получают копию материалов об интересующей личности. Не всем приятно, что любой человек может ознакомиться с порочащей его информацией, занесенной в личное досье или в досье семьи.
Таким образом, в Японии у больших и малых городов и деревень есть своя значительная сфера ответственности. Это коммунальная ответственность. Даже в 20-е годы XX в., когда уже существовали национальные политические партии — а это в любой стране означает чередование пребывания у власти правительства и оппозиции, — местная администрация в Японии в общем оставалась незатронутой этим процессом и находилась в руках старост, руководствовавшихся в своем поведении интересами всей общины. Однако в трех случаях местная администрация не обладает властной автономией: все судьи назначаются государством; вся полиция и все школьные учителя являются государственными служащими. Так как большинство гражданских дел в Японии все еще решается через арбитраж или через посредников, то суды редко фигурируют в сфере местной администрации. Полиция играет более важную роль. Во время массовых сборищ полиция должна находиться поблизости от них, но это не постоянная обязанность ее, а большую часть времени она посвящает ведению личных и имущественных дел. Государство может часто переводить полицейских с одного места на другое, так что они остаются вне местных связей. Переводят также школьных учителей. Государство регулирует все детали школьной жизни, и, как и во Франции, в каждой школе страны в один и тот же день проходят один и тот же урок по одному и тому же учебнику. Каждая школа в один и тот же утренний час под одну и ту же радиопередачу делает такие же, как и другие школы, гимнастические упражнения. Над школами, или полицией, или судом у общины нет своей автономной власти.
Таким образом, во всех отношениях японское управление сильно отличается от американского, в котором выборные лица несут высочайшую административную и юридическую ответственность, а местный контроль осуществляется местным руководством полиции и полицейскими судами. Но формально оно не отличается от организации управления в таких западных странах, как Голландия и Бельгия. Как и в Японии, в Голландии, например, королевский кабинет министров подготавливает все выносимые на обсуждение законы, парламент практически не инициирует законодательства. Голландская корона назначает даже мэров городов, и таким образом ее формальные права вторгаются глубже в сферу местных интересов, чем это было в Японии до 1940 г.; это так, несмотря даже на то, что голландская корона обычно практически одобряет местные назначения. Прямая ответственность полиции и судов перед короной — это также голландская специфика. Однако в Голландии школы могут быть созданы при желании любой сектантской группой, японская же школьная система дублируется во Франции. В Голландии также ответственность за каналы, польдеры и местную мелиорацию лежит на общине в целом, а не на мэре или политически избранных чиновниках.
115