Если сравнить длительность полномочий Президента, правительства и Рейхстага, то станет очевидным, что Президент являлся в этом властном треугольнике единственным стабильным элементом. Усиление власти Президента, и без того достаточно существенной, произошло без изменения Конституции (мирным путем) за счет слабости остальных высших органов власти и посредством передачи их полномочий Президенту. Именно Президент (а не правительство) определял основные направления политики, проводил экономические реформы и реализовывал государственные программы. Издание декретов осуществлялось только по решению Президента, а право контрассигнации актов Президента о роспуске парламента не имело существенного значения, ибо правительство полностью зависело от главы государства.
Но Президент сосредоточил в своих руках не только исполнительную, но и законодательную власть. Ст. 48 Конституции содержала "диктаторский параграф", наделявший Президента вместе с правительством правом издания декретов, которые могли носить не только распорядительный, но и законодательный характер. Уже в период с 1919 по 1924 год Президентом Эбертом было издано 133 чрезвычайных декрета, которые в большинстве своем пришлись на кризисные 1923-1924 годы и были связаны с проведением чрезвычайных экономических мер [230, s. 321]. Подобная практика издания чрезвычайных декретов частично заменила собой законотворческую деятельность парламента. Поэтому предусмотренное Конституцией разделение властей фактически было нарушено. Под вопросом было само существование республики.
Несколько последующих лет казалось, что все эти опасения несостоятельны. За первых 5 лет своего президентства Гинденбург (1925-1930) не издал ни одного чрезвычайного декрета, что было связано со стабилизацией экономической и политической ситуации в стране. Однако президентство Эберта создало прецедент возможного использования практики чрезвычайных декретов в кризисное время. Это время наступило в 1930 году, когда Германию поразил тяжелейший экономический и общественный кризис, который все сильнее потрясал политическую систему страны. С этого времени издание чрезвычайных декретов носило лавинообразный характер. Они все чаще стали заменять собой законодательные акты парламента (см. табл.) [227, s. 192].
Таблица
УЧАСТИЕ ПРЕЗИДЕНТА И РЕЙХСТАГА
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Законодательная деятельность
Президента и Рейхстага
1930 г.
1931 г.
1932 г.
Законы, принятые Рейхстагом
98
34
5
Чрезвычайные декреты Президента
5
44
60
Дни заседаний Рейхстага
94
41
13
Большинство экономических и финансовых чрезвычайных декретов представляли собой маленькие своды законов. Рейхстаг из-за частого роспуска, невозможности влиять на формирование правительства и отклонять чрезвычайные декреты был парализован и бессилен. Создание президентских кабинетов, частый роспуск парламента и практика издания чрезвычайных декретов привели к установлению президентского режима в Германии.
Причины подобного развития политической системы Германии были заложены в самой Конституции, когда традиционному парламентаризму, который был фактически неизвестен немцам, был привит всенародно избираемый Президент [235, s. 35]. Сильный и независимый глава исполнительной власти мыслился создателями Конституции в качестве противовеса Рейхстагу и являлся необходимым условием для создания "истинного парламентаризма".
Этот ложный вывод базировался на распространенном страхе перед мнимым "парламентским абсолютизмом" и на ошибочной интерпретации английского конституционного порядка. Эти суждения предопределили конституционно-политические взгляды М.Вебера и других немецких конституционалистов: все они "спасли кусок монархии в республике" [230, s. 194]. Для многих аналитиков Веймарской Конституции именно появление сильного главы государства явилось одной из причин заката немецкой демократии в 30-х годах [235, s. 35].
Другой причиной было закрепление в Конституции пропорциональной избирательной системы, которая, как известно, рассчитана на малочисленную и хорошо организованную партийную систему. В Германии же существовало большое количество партий. Так, в парламентских выборах в мае 1928 года участвовало 43 партии, а летом 1932 года - более 60 [220, s. 5]. Их политическая "незрелость", неспособность идти на компромиссы привели к "выключению" парламента из конституционно-правового механизма. К тому же законодательное собрание из-за страха перед политикой партийных интересов, нормальным для демократии разрешением политических и общественных конфликтов не зафиксировало основные права партий в государственной жизни страны. Все это привело к тому, что в республике в целом не сложилась устойчивая и способная к функционированию партийно-парламентская система.
Не следует игнорировать и личный фактор. Избрание в 1925 году Президентом Германии семидесятисемилетнего прусского офицера Гинденбурга, да еще и проигравшего в роли главнокомандующего мировую войну, свидетельствовало о недовольстве граждан республикой и возвращении к дореволюционному периоду. Являясь сторонником "идеи сильной руки" и будучи уверен, что любой парламент всегда является врагом правительства, он сделал все, чтобы, с одной стороны, вывести исполнительную власть из-под "опеки" Рейхстага, а с другой - еще больше расширить объем президентских полномочий.
Роль Гинденбурга как Президента оценивается всеми националистически настроенными историками Германии в высшей степени положительно. Ему ставится в заслугу то, что он способствовал подъему авторитета государства и заменил кайзера в сознании немецкого народа [125, с. 97-98]. Неолиберальные историки полагают, что великой трагедией для германской демократии была ранняя смерть Президента Эберта и избрание его преемником "прусского генерала" [125, с. 101].
Действительно, тот факт, что Гинденбург, узнав о "происках" Гитлера стать Канцлером, был вначале категорически против, но вскоре пошел на это, можно объяснить его преклонным возрастом и тяжелой болезнью [201, с. 113-114]. Создалась критическая ситуация: с одной стороны - парализованный парламент и подчиненное Президенту правительство, с другой стороны концентрация всей государственной власти в руках Президента: Президента всесильного как государственный деятель и Президента - старого и изнуренного болезнью человека.
Этим не замедлили воспользоваться нацисты. Используя поджог Рейхстага, Гитлер добился издания Президентом Указа "Об охране народа и государства", который наделял правительство Германии чрезвычайными полномочиями. Правительству предоставлялось право "временно брать на себя властные полномочия любой земли, которая в силу каких-либо причин не может принять соответствующие меры для поддержания общественной безопасности и порядка" [219, s. 20]. Следом был распущен парламент, а на выборах 5 марта 1933 года нацисты (NSDAP) одержали победу. Был принят закон "Об устранении бедственного положения народа и империи", который наделял правительство правом издания законов. При этом зако- ны, принятые правительством, могли отступать от положений Конституции [219, s. 20].
Власть стала переходить к правительству Гитлера "в присутствии" Гинденбурга. Эта тенденция получила свое логическое завершение после смерти Президента. Сам Гитлер не претендовал на пост Президента как таковой. Он принял решение об объединении поста Президента с постом Канцлера.
Учитывая исторический опыт, создатели "Основного Закона для Федеративной Республики Германии" совсем иначе организовали президентскую власть. Они хотели максимально сузить возможность повторения фашистской трагедии. Поэтому Президенту ФРГ не принадлежит уже доминирующая роль в государственном механизме.
Во-первых, это достигается путем изменения способа избрания Президента. В отличие от Веймарской Республики Президент ФРГ избирается не народом, а Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и равного количества народных представителей земель [224, s. 78]. Обычно в выборах Президента ФРГ участвует 1312 депутатов [218, s. 145]. Срок полномочий Президента сокращен до 5 лет, а возможность переизбрания ограничена одним разом.