I. Воеводские товарищи 1702 и 1705 годов
Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское население городов. Вскоре за этой реформой последовала и другая попытка – поставить воеводскую власть на иные основания, призвать местное земское общество в липе дворянства к участию в местной администрации, придать органам этой администрации столь любимое преобразователем коллегиальное устройство и сделать воеводу лишь председателем уездной административно-судебной коллегии. Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период» [1] .
Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост [2] . Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось [3] .
Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно [4] . Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.