Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: «взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана… да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица… в деловую пору на их мирских подводах» и т. д. [29] Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, – введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.
По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд [30] .
Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.