Через три дня новый указ был обсужден на заседании Сената, который принял решение о восстановлении ликвидированной в 1744 году Коллегии экономии и передаче в ее ведение церковных и монастырских имений. Сенатский закон о секуляризации готовился Глебовым при личном участии Петра III. Штелин вспоминал: «Трудится над проектом Петра Великого об отобрании монастырских поместий и о назначении особенной Экономической коллегии для управления ими… Он берет этот манифест к себе в кабинет, чтобы еще рассмотреть его и дополнить замечаниями». 21 марта 1762 года этот акт, оформленный в виде доклада Сената, был утвержден подписью императора. Духовенство пыталось напоследок получить оброк со своих крепостных, поэтому Петр III 4 апреля передал Сенату повеление о запрещении архиерейским домам и монастырям собирать деньги с принадлежавших им ранее крестьян. Основной целью секуляризационной реформы являлась передача государству доходов духовных феодалов, но ее значение этим не исчерпывалось. Тысячи монастырских крестьян были переведены на положение государственных, то есть неподвластных конкретным собственникам и лично свободных.
При рассмотрении законодательства Петра III бросается в глаза, что вышеназванные указы при всем их обилии и многообразии были приняты в течение первых трех месяцев его полугодичного царствования. Оно четко делится пополам с рубежом в начале апреля 1762 года. С этого времени и до середины мая Петр III принимал лишь акты частного характера, в большинстве малозначительные. Это можно объяснить тем, что император переключился на внешнеполитические дела, но допустима иная интерпретация. Вероятно, к середине своего правления внук Петра Великого несколько растратил реформаторский пыл и ощутил тяжесть самодержавной власти. Доказательством может служить создание особого государственного органа наподобие Конференции при высочайшем дворе, которая в свое время являлась верной опорой Елизавете Петровне. Восемнадцатого мая Петр III подписал указ о создании Совета при дворе, призванного заменить императора на время его поездки в Пруссию, а затем на войну с Данией. Но он еще никуда не успел уехать, как новое учреждение начало прибирать власть в свои руки.
В состав Совета вошли генерал-фельдмаршалы Г.Л. Голштейн-Готторпский и П.А. Ф. Голштейн-Бек, канцлер М.И. Воронцов, президент Военной коллегии Н.Ю. Трубецкой, возвращенный из ссылки генерал-фельдмаршал Б.X. Миних, генерал-фельдцейхмейстер А.Н. Вильбуа, генерал-поручики А.П. Мельгунов и М.Н. Волконский, а также Д.В. Волков, который, оставаясь в должности тайного секретаря, был 9 марта произведен в действительные статские советники и назначен членом Коллегии иностранных дел. Первоприсутствующими членами Совета считались голштейнские принцы, но его фактическим руководителем стал Волков.
Немецкий ученый А.Ф. Бюшинг, живший тогда в Петербурге, отмечал, что в Совете этот деятель «управлял умами всех членов и делал, что хотел". Миних, знавший учреждение изнутри, также утверждал, что тайный секретарь «стоял выше всех членов Комиссии (Совета. — В.Н.), так что решения Волкова составляли правительство при императоре Петре III». Практически все протоколы, указы и другие документы Совета написаны или отредактированы Волковым.
Новое учреждение получило чрезвычайно высокие полномочия. Петр III установил: «Исходящие из сего места указы будем Мы подписывать Нашею рукою, но о делах меньшей важности будут и они (члены Совета. — В.Н.) одни подписывать от Нашего имени во все места, по чему исполнять, как по Нашим собственным указам". Но отличить акты «меньшей важности» от более значительных не всегда просто, поэтому данную формулировку можно считать средством обмана (или самообмана) императора, который, по-видимому, был рад переложить на советников часть груза своей власти. В прежние времена правом подписи под указами от имени монархов официально располагали Верховный тайный совет и Кабинет министров, действовавшие при таких правителях, которые не слишком переоценивали свои способности и значение. Елизавета Петровна, чрезвычайно щепетильная в вопросах власти, официально разрешила членам Конференции подписывать только императорские акты распорядительного характера — рескрипты. В отличие от своей тетушки, Петр III фактически отказался от претензий на величие самодержца. Объективно это решение было правильным, поскольку в сложившейся к тому времени крайне неблагоприятной для режима Петра III обстановке коллегиальный орган власти мог попытаться скорректировать государственную политику и предотвратить переворот. В то же время нельзя говорить о полной самоустраненности императора от дел, поскольку его участие в работе Совета прослеживается документально.
В протоколе первого заседания нового органа отмечено: «Слушана кроткая идея его императорского величества о ближайшем способе [получения] потребных на войну денег». Речь шла о первом в истории России выпуске бумажных ассигнаций. Это решение с такой легкостью могло быть принято только Петром III, который редко задумывался о последствиях предпринимаемых им шагов. Несколькими годами ранее инициатор создания первых российских банков П.И. Шувалов отвергал возможность введения «банковых билетов» из опасений, что «бумажки вместо денег народу не только дики покажутся, но и совсем кредит повредится».
Совет постановил учредить новый Государственный банк с капиталом пять миллионов рублей бумажными деньгами, отпечатав «банковые билеты» достоинством от десяти до тысячи рублей, которые бы «в самом деле за наличную монету ходили». Выпуск медных денег решено было прекратить. Указ о создании банка был подписан Петром III 24 мая 1762 года.
В протоколе Совета от 1 июня 1762 года зафиксировано распоряжение присутствующего на заседании Петра III о том, чтобы Сенат не публиковал указы без предварительного утверждения их Советом. Волков составил следующий акт: «Всевысочайше повелеваем, чтоб отныне Сенат отнюдь не издавал в публику таких указов, кои в некоторой закон или хотя в подтверждение прежних служат, не представя наперед Нам и не получа на то апробации». В черновике этого документа он сначала написал: «не представя наперед собранию», как и было приказано императором, но потом, видимо, решил смягчить наносимый амбициям сенаторов удар. Этот указ, лишающий Сенат законодательных полномочий, никак нельзя отнести к разряду актов «меньшей важности», однако он был оформлен за подписями членов Совета. А 15 июня они от имени монарха подписали манифест, в котором объявлялось о незыблемости крепостного права и наказании тех, кто распространяет слухи о намерении императора освободить крестьян. Нет подписи Петра III и на распоряжении Совета от 6 июня о командировании кирасирского полка с артиллерией «для усмирения возмутившихся помещичьих крестьян». Непонятно, почему эти документы оформлены таким образом. Вряд ли они противоречили взглядам Петра III, который, по данным В.И. Буганова, «успел за шесть месяцев царствования раздать в крепостные более 13 тысяч человек».