Но неужели Екатерина забыла о самой главкой проблеме тогдашней России? По-видимому, нет. Есть основания полагать, что «Наказ» дошел до нас не в том виде, как был первоначально написан Екатериной, а в отредактированном ее ближайшим окружением. «Заготовя манифест о созыве депутатов со всей империи, — вспоминала позднее императрица, — назначила я разных персон, вельми разно мыслящих, дабы выслушать заготовленной Наказ Комиссии Уложения. Тут при каждой статье родились прения. Я дала им волю чернить и вымарать все, что хотели. Они более половины того, что написано мною было, помарали, и остался Наказ Уложения, яко напечатан».
Сохранились и некоторые письменные возражения на первоначальный вариант «Наказа». Одни из них с пометами рукой императрицы принадлежат А. П. Сумарокову. Замечательный поэт и драматург, в частности, писал: «Сделать русских крепостных людей вольными нельзя, скудные люди ни повара, ни кучера, ни лакея иметь не будут и будут ласкать слуг своих, пропуская им многия бездельства, дабы не остаться без слуг и без повинующихся им крестьян: и будет ужасное несогласие между помещиками и крестьянами, ради усмирения которых потребны многие полки, и непрестанная будет междоусобная брань, и вместо того, что ныне помещики живут покойно в вотчинах („И бывают зарезаны отчасти от своих“, — добавила Екатерина), вотчины их превратятся в опаснейшие им жилища, ибо они будут зависеть от крестьян, а не крестьяне от них… Все дворяне, а может быть, и крестьяне сами такою вольностию довольны не будут, ибо с обеих сторон умалится усердие. А это примечательно, что помещики крестьян, а крестьяне помещиков очень любят, а наш низкий народ никаких благородных чувствий еще не имеет». «И иметь не может в нынешнем состоянии», — снова возразила императрица. Встретив сопротивление, Екатерина, как и подобало согласно избранной ею тактике, пошла на компромисс и убрала из «Наказа» прямое осуждение крепостничества, надеясь при этом, по-видимому, что этот вопрос может быть поставлен вновь перед Уложенной комиссией.
Несколько глав «Наказа» посвящены преступлению, следствию, суду и наказанию — проблемам, почти не разработанным в праве того времени. Законы, утверждалось в «Наказе», создаются не для устрашения, а для воспитания граждан. И наказание, каким бы суровым оно ни было, не должно быть направлено на то, чтобы мучить преступника, но должно вызывать у него стыд и раскаяние. Ибо наказание — это прежде всего бесчестие. Тем более наказание должно быть строго соразмерно преступлению, ибо иначе теряется сам его смысл. Суду должно предшествовать тщательное расследование, причем обвиняемый должен иметь право на защиту. В ходе следствия подозреваемый может быть арестован, но надо четко различать временное задержание от тюремного наказания, и, если вина подозреваемого не доказана, временное заключение ни в коем случае не должно ставиться ему в вину.
«Наказ» недвусмысленно формулирует презумпцию невиновности, также неизвестную русскому праву: «Человека не можно почитать виноватым прежде приговора судейскаго, и законы не могут его лишить защиты своей прежде, нежели доказано будет, что он нарушил оные». Обвиняемый имеет право отвода судьи, а сам суд должен быть гласным. Во время следствия недопустима пытка, а смертной казни заслуживают лишь преступники, угрожавшие самим основам существования государства, его спокойствию и благоденствию подданных. Отвращать от преступления должен не страх перед жестоким наказанием, а сознание неотвратимости кары. Для того же, чтобы предупредить преступления, надо сделать всех равными перед законом и воспитывать в народе отвращение к рабству.
Изложенные в «Наказе» истины были замечательны и бесспорны, но он был лишь своего рода декларацией о намерениях, и Екатерина подчеркивала, что запретила ссылаться на «Наказ» как на закон, и разрешила лишь основывать на нем те или иные рассуждения, мнения. Текст «Наказа» широко распространялся в России и за границей, а депутатам Уложенной комиссии предстояло выучить его едва ли не наизусть. Показательно, что во Франции при Людовике XV «Наказ» был запрещен, но его активно использовали критики короля и правительства. Лидер жирондистов Ж. П. Бриссо в своей «Философской библиотеке законодателя, политика, юриста» многократно ссылался на «Наказ», а затем и опубликовал его текст с собственными комментариями.
Передавая дело создания новых законов в руки подданных, Екатерина, однако, сочла, что один закон она должна написать сама. Это был закон о порядке престолонаследия, ведь в России того времени по-прежнему действовал указ Петра I 1722 г., согласно которому царь имел право сам назначать себе преемника. Такой порядок, видимо, противоречил монархическим взглядам императрицы, и примерно в 1767 г. она пишет проект манифеста, согласно которому российский трон должен передаваться по мужской линии от отца к сыну по достижении им 21-летнего возраста. Если же по смерти государя его наследник еще, как говорили в XVIII в., «не вошел в возраст», то на престол всходит его мать и правит страной до своей смерти. Опубликовать манифест Екатерина предполагала вместе с новым законодательством, которое он должен был венчать, и теперь все зависело от депутатов Уложенной комиссии.
Итак, в конце июля 1767 г. в Грановитой палате Московского Кремля начались заседания комиссии для сочинения нового уложения. В нее были избраны более 570 депутатов от дворянства, однодворцев, горожан, казачества, государственных крестьян, нерусских народов Поволжья и Сибири, а также центральных государственных учреждений. Такого представительного собрания Москва еще не видала! Никогда еще не собирались в первопрестольной представители самых отдаленных уголков страны, разных ее народностей, купцы и земледельцы, чтобы вместе с увешанными крестами и звездами генералами и вельможами сообща решать судьбы отечества. Казалось, наступил поворотный час в истории России, когда судьба страны оказалась в руках ее граждан.