Единого взгляда, универсальной оценки Манифеста 17 октября 1905 г. не было ни тогда, когда он появился, ни позднее. Некоторые считали, что это конституционный акт и что с этого момента идет отсчет конституционной эпохи; другие, и таких было немало, были убеждены, что это лишь «фиговый листок самодержавия», только тактический маневр царизма, желавшего обмануть «народные чаяния» и продлить свое существование. При этом критики никогда не пытались выяснить, в какой мере данное преобразование отражало действительные желания верховной власти, насколько царь был искренен в своем стремлении реорганизовать систему. Деятелям типа П. Н. Милюкова, А. Ф. Керенского, как и их приверженцам, было «раз и навсегда» ясно, что самодержавный режим не способен пойти ни на какие конструктивные изменения, что адепты его — «люди вчерашнего» дня, которым не может быть места в новой, «свободной России». Подобные умозаключения почти совпадали с убеждениями неистовых радикалов в лице большевиков и эсеров, для которых монархическая власть и олицетворявшие ее лица являлись лишь объектом поношения, мишенью, по которой надлежало стрелять, в том числе и в буквальном смысле слова.
Подпись под Манифестом 17 октября далась императору нелегко. Он долго переживал, колебался, но в конце кондов принял то решение, которое не отвечало его собственным представлениям, но, как его убеждали со всех сторон, было необходимо стране, благу России. К этому последний царь всегда был очень чувствителен и мог переступить через личные взгляды во имя благополучия империи. Когда Николаи II подписывал манифест, то он не сомневался, что у власти достаточно сил для подавления «крамолы». Что бы там ни говорили и ни писали политически пристрастные современники и идеологически ангажированные исследователи, но возможности силового решения осенью 1905 г. существовали.
Царь не прибег к этому средству по причинам, о которых поведал в письме матери, с ней он был всегда абсолютно откровенен. Говоря о возможности применения жестких мер, заметил: «Но это стоило бы потоков крови и в конце концов привело бы неминуемо к теперешнему положению, т.е. авторитет власти был бы показан, но результат оставался бы тот же самый и реформы не могли бы осуществляться». Здесь особенно примечательны последние слова. Николай II уже не сомневался, что реформы нужны, что их непременно надлежит проводить. Речь теперь шла о том, как это сделать и кто это должен сделать.
Манифест 17 октября не был конституцией; это была декларация намерений. Власть намечала перспективу преобразований, которые надлежало проводить постепенно, в атмосфере стабильности и порядка. Перво-наперво надо было разработать законодательную основу для выборов в Государственную думу, а также осуществить некоторые первоочередные мероприятия, обусловленные положениями манифеста и находившиеся в компетенции исполнительной власти. Была объявлена амнистия политическим заключенным, введены новые правила о печати, упразднявшие предварительную цензуру, резко сокращены размеры выкупных платежей для крестьян (с 1907 г. они вообще отменялись). В разгар московского восстания, 11 декабря 1905 г., появился закон о выборах в Государственную Думу.
Принятию последнего акта предшествовали острые дискуссии в правительственных кругах. Собственно, дебатировались два различных подхода: сделать ли выборы общими, прямыми, равными и тайными (так называемая «четыреххвостка») или остановиться на более осторожном варианте. 8 декабря 1905 г. Николай II в письме к матери заметил: «У меня на этой неделе идут очень серьезные и утомительные совещания по вопросам о выборах в Государственную Думу. Ее будущая судьба зависит от разрешения этого важнейшего вопроса. Ал. Оболенский с некоторыми лицами предлагал всеобщие выборы, но я вчера это убежденно отклонил. Бог знает, как у этих господ разыгрывается фантазия». Царь понимал то, что иные в расчет не принимали: реальные условия России, психологию народной среды.
В конце концов была утверждена пропорциональная система. Ее горячо отстаивал С. Ю. Витте, опасавшийся, как и монарх, что в крестьянской стране, где большинство населения не искушено в политическом искусстве, свободные и прямые выборы приведут к победе безответственных демагогов и в законодательном органе будут заседать по преимуществу адвокаты. В результате был сохранен сословно-куриальный принцип, заявленный еще в булыгинском проекте, и выборы становились многоступенчатыми. Всего создавалось четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская, рабочая. Один выборщик приходился на 90 тыс. рабочих, 30 тыс. крестьян, 4 тыс. горожан и 2 тыс. землевладельцев. Подобный выборный принцип давал очевидные преимущества состоятельным слоям населения, но, с другой стороны, гарантировал присутствие в Государственной Думе действительных рабочих и крестьян, а не тех, кто лишь выступал от их имени. Общая численность Государственной Думы определялась в 524 депутата.
В начале 1906 г. была подготовлена новая редакция «Основных законов Российской империи», утвержденная монархом 23 апреля. Они подтверждали незыблемость самодержавия. «Императору всероссийскому, — гласила статья 4, — принадлежит верховная самодержавная власть». Последующие статьи определяли священность и неприкосновенность особы царя, его право издавать законы, руководить внешней политикой, армией, флотом, назначением высших чиновников. Но в Основных законах появился и новый момент, которого не было раньше. В статье 86 говорилось: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и воспринять силу закона без утверждения Государя Императора». Следующая, 87 статья позволяла монарху между сессиями законодательных палат издавать законы в форме «чрезвычайных указов». Дума имела право делать запрос различным должностным лицам, выступать с законодательной инициативой. К ее компетенции относилось утверждение бюджета, утверждение штатов и смет различных ведомств, отчетов Государственного контроля, рассмотрение вопросов, связанных с железнодорожным строительством, и т.д.
Государственный совет реформировался и принимал форму высшей законодательной палаты, половина членов которой избиралась от различных групп населения, а половина назначалась царем. Государственный совет и Государственная Дума были наделены правом законодательной инициативы. Законопроекты, не принятые обеими палатами, считались отклоненными. Законопроекты, отклоненные одной из палат, могли снова выноситься на рассмотрение только с разрешения императора.