Как и с другими законодательными актами, автором которых была сама императрица, появлению жалованных грамот предшествовала кропотливая многолетняя работа. Так, еще в 1776 г. по приказу Екатерины для нее делались выписки из законодательства о дворянстве XVI-XVII вв., а историк Г. Ф. Миллер написал целую книгу по истории русского дворянства. Внимательно изучала государыня и положение дворян в европейских странах, труды правоведов и других ученых, использовала материалы Уложенной комиссии, подготовленный ею проект о правах дворянства. Параллельно в архиве государыни накапливались материалы о третьем сословии. И тут труды Уложенной комиссии не пропали даром. Депутаты собрали множество сведений о правовом статусе европейских городов, в основном шведских и германских, и Екатерина активно ими пользовалась. Раз за разом она переписывала пункты будущих законов, советовалась с членами своего ближайшего окружения, давала им читать свои черновики. Помимо дворянства и горожан, третью грамоту она решила посвятить государственным крестьянам. Идея состояла в том, чтобы этим трем крупнейшим группам русского общества дать единообразные права и привилегии, сословную организацию с элементами самоуправления и тем самым по возможности создать между ними социальный баланс. Это не означает, конечно, что права и привилегии дворян, горожан и государственных крестьян должны были быть идентичны. Ведь тогда это были бы уже не три сословия, а единое целое. Но они должны были быть основаны на единых принципах, и именно за счет этого и должен был быть достигнут баланс, в свою очередь, обеспечивающий стабильность государства и социальный мир.
Однако выполнить намеченное полностью Екатерине не удалось. Жалованная грамота государственным крестьянам так и осталась неопубликованной. Причина была все та же — боязнь дворянского бунта. Да и помещичьи крестьяне всякий раз, когда появлялись какие-то новые законы, начинали волноваться. С быстротой молнии в их среде распространялись слухи о скором освобождении. Издать грамоту о правах государственных крестьян — значило вновь породить бесплодные ожидания и столкнуться с необходимостью усмирять бунтовщиков. И Екатерина вновь пошла на компромисс: на свет появились лишь две грамоты.
Жалованная грамота дворянству начинается пространной преамбулой, рассказывающей о заслугах дворянства в создании Российского государства как в давние времена, так и совсем недавно. Упоминаются ратные подвиги Румянцева и Потемкина, победы над турками и присоединение Крыма. Все это должно было подвести читателя к пониманию, что перечисляемые далее права и привилегии заслужены дворянством своей деятельностью на благо Отечества и престола. Отныне «на вечные времена и непоколебимо» провозглашалось, что дворянин может быть лишен дворянского достоинства только по суду и за совершение таких преступлений, как измена, разбой, воровство, нарушение клятвы и прочее. При этом судить дворянина могут только его же собратья дворяне. Дворянина нельзя подвергнуть телесному наказанию, не лишив его предварительно дворянства.
Грамота подтверждала дарованное манифестом 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, и в том числе наниматься на службу в иностранные государства. Подтверждались и все права дворян на владение наследственными и благоприобретенными имениями, причем первые не должны были конфисковываться даже у самых закоренелых преступников, а передаваться их наследникам. При этом уточнялось, что дворянин владеет не только самой землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Помещичьи дома в сельской местности освобождались от постоя войск, а сами дворяне — от всех видов податей.
Помимо созданных еще «Учреждениями» 1775 г. уездных дворянских собраний, создавались и губернские, получавшие статус юридического лица. Им вменялось в обязанность составление губернских родословных книг из шести частей. В первую вносились роды, получившие дворянство по царскому указу, во вторую — выслужившие дворянское достоинство военной службой, в третью — получившие его на гражданской службе, в четвертую — дворянские роды иностранного происхождения, в пятую — титулованное дворянство и, наконец, в шестую — старинные дворянские роды.
В совокупности почти все включенные в грамоту права и привилегии дворянства были теми, какими оно уже фактически обладало, но за оформление которых в виде закона боролось с петровских времен. Грамота завершила длительный процесс законодательного оформления статуса дворянства и стала основой всего последующего законодательства в этой области вплоть до Октябрьской революции. Но было бы ошибкой думать, что, ублажая дворян, Екатерина забыла о государственном интересе. И далеко не все, на чем настаивало дворянство, нашло отражение в грамоте.
Прежде всего уже само название нового акта — «грамота» — имело двоякий смысл. С одной стороны, этим подчеркивался фундаментальный характер этого закона, с другой — зависимость дворянства от монаршей воли. Права и привилегии дворянства, хоть и заслуженные ратными подвигами, объявлялись не естественным свойством этого сословия, а пожалованными свыше волею государя. Были в тексте грамоты и некоторые другие хитрости. Так, дворянин, конечно, имел право не служить, но если уж он избирал праздность, то лишался голоса в дворянском собрании. Спорный вопрос о владении промышленными предприятиями решался таким образом, что четко было сказано лишь о праве заводить их в сельской местности. О городах же в Жалованной грамоте лишь говорилось, что там дворянам дозволяется покупать дома «и в оных иметь рукоделие».
Молчанием был обойден и вопрос о владении крепостными. Лишь одна статья грамоты, да и то появившаяся в ней, по-видимому, лишь на последнем этапе работы над документом, подтверждала право дворян на владение деревнями. Многих историков последующего времени эта статья ввела в заблуждение, ведь понятно, что деревня — это не только избы, но и живущие в них крестьяне. Однако законодательная практика того времени рассматривала деревни и крестьян как два самостоятельных объекта владения. Ведь крестьян можно было продавать без земли и переводить из одной деревни в другую. К тому же в законодательстве использовались такие понятия, как «движимое и недвижимое имение», а также «населенное имение» и «населенная деревня», которых в грамоте нет. Показательно, что в многочисленных черновиках екатерининских законопроектов неоднократно встречаются перечисления того, что следует понимать под движимым и недвижимым имением, но крестьяне при этом нигде не упоминаются, то есть не рассматриваются как объект собственности.