Если, согласно «Учреждениям» 1775 г., страна была разделена на губернии, губернии — на уезды и в каждом посажено по доброй дюжине разных начальников, то теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а те, в свою очередь, на кварталы. В каждой городской части — по 200 — 700 дворов и частный пристав, в каждом квартале — 50 — 100 дворов и квартальный надзиратель с квартальным поручиком. Над всеми ними возвышается городская управа благочиния, в которой заседают городничий, два пристава и два ратмана. Управа имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». Сюда включается контроль за торговлей, поимка беглых, починка дорог, улиц и мостов, борьба с азартными играми, строительство бань, разгон не разрешенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний».
Непосредственным вершителем полицейского надзора выступает в городе частный пристав. Именно он следит за порядком, и в частности за тем, чтобы не происходило несанкционированных «сходбищ и скопищ» жителей, которым он должен в таких случаях советовать разойтись по домам и «жить покойно и безмятежно». Как обычно, Екатерина не забыла и о мелочах. «Устав благочиния» предписывал в каждом квартале иметь специальный столб для развешивания объявлений. Столб — это, в сущности, один из органов управления, своего рода информационный центр, при помощи которого городские да и более высокие власти сообщают жителям, как им надлежит жить.
Особую прелесть новому закону придавало «зерцало управы благочиния» — своего рода моральный кодекс и полицейского и рядового гражданина. Начинался он семью заповедями, повторявшими хорошо знакомые русским людям христианские истины: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит его по возможности. В добром помогите друг другу, веди слепаго, дай кровлю неимеющему, напой жаждущаго. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. С пути сошедшему указывай путь». Попав в законы, эти истины, которые прихожане привыкли слышать с церковного амвона, обретали силу юридического императива, подкрепленного авторитетом высшей власти. Так императрица выполняла еще одну важную функцию просвещенного монарха — воспитывала своих подданных.
Прошло еще три года, и 21 апреля 1785 г. на свет явились сразу два важнейших закона, на сей раз названные «жалованными грамотами» — дворянству и городам. Дата была избрана не случайно. Это был день рождения императрицы, и, таким образом, Екатерина как бы сама себе преподносила подарок, подчеркивая тем самым значение этих документов. И действительно, на долгие годы им суждено было стать краеугольными камнями российского законодательства, ибо на сей раз государыня добралась до решения самой сложной из поставленных задач — создания законодательства о правах отдельных сословий.
Проблема эта, как мы уже видели, находилась в поле зрения Екатерины с первых лет ее царствования. Еще в 1763 г. была организована и довольно активно работала Комиссия о вольности дворянства, которой было поручено создание законов о статусе этого сословия. Однако вышедший из-под пера членов комиссии проект был столь откровенно консервативен и столь открыто провозглашал дворянство подлинным «правящим классом», что императрица, как говорится, положила его под сукно. Не утвердила она и подписанный Петром III в феврале 1762 г. манифест о вольности дворянства. В Уложенной комиссии дворянский вопрос стоял особенно остро. Был даже подготовлен проект законодательства по этому вопросу, но его обсуждение лишь вызвало новые ожесточенные споры и ничем не закончилось.
Екатерина с изданием законодательства о дворянстве явно не спешила. Она не могла не понимать, что если даже в этом законодательстве не будет каких-то новых, исключительных привилегий, уже сам факт издания такого законодательства при отсутствии аналогичных законов для других сословий поставит дворянство в совершенно особые условия. К тому же, как и во многих других вопросах, камнем преткновения было крепостное право. Ведь дворяне настаивали на том, чтобы владение «крещеными душами» было включено в число их неотъемлемых и монопольных сословных прав. Между тем, как это ни парадоксально, хотя крепостничество в своем развитии именно в это время достигло апогея, закона, в котором бы ясно и четко говорилось о праве собственности помещиков на их крестьян, в России не было, а его создание никак не входило в планы Екатерины. Именно поэтому 21 апреля 1785 г. были изданы два закона сразу, а наготове у императрицы был и третий.
Как и с другими законодательными актами, автором которых была сама императрица, появлению жалованных грамот предшествовала кропотливая многолетняя работа. Так, еще в 1776 г. по приказу Екатерины для нее делались выписки из законодательства о дворянстве XVI-XVII вв., а историк Г. Ф. Миллер написал целую книгу по истории русского дворянства. Внимательно изучала государыня и положение дворян в европейских странах, труды правоведов и других ученых, использовала материалы Уложенной комиссии, подготовленный ею проект о правах дворянства. Параллельно в архиве государыни накапливались материалы о третьем сословии. И тут труды Уложенной комиссии не пропали даром. Депутаты собрали множество сведений о правовом статусе европейских городов, в основном шведских и германских, и Екатерина активно ими пользовалась. Раз за разом она переписывала пункты будущих законов, советовалась с членами своего ближайшего окружения, давала им читать свои черновики. Помимо дворянства и горожан, третью грамоту она решила посвятить государственным крестьянам. Идея состояла в том, чтобы этим трем крупнейшим группам русского общества дать единообразные права и привилегии, сословную организацию с элементами самоуправления и тем самым по возможности создать между ними социальный баланс. Это не означает, конечно, что права и привилегии дворян, горожан и государственных крестьян должны были быть идентичны. Ведь тогда это были бы уже не три сословия, а единое целое. Но они должны были быть основаны на единых принципах, и именно за счет этого и должен был быть достигнут баланс, в свою очередь, обеспечивающий стабильность государства и социальный мир.
Однако выполнить намеченное полностью Екатерине не удалось. Жалованная грамота государственным крестьянам так и осталась неопубликованной. Причина была все та же — боязнь дворянского бунта. Да и помещичьи крестьяне всякий раз, когда появлялись какие-то новые законы, начинали волноваться. С быстротой молнии в их среде распространялись слухи о скором освобождении. Издать грамоту о правах государственных крестьян — значило вновь породить бесплодные ожидания и столкнуться с необходимостью усмирять бунтовщиков. И Екатерина вновь пошла на компромисс: на свет появились лишь две грамоты.
Жалованная грамота дворянству начинается пространной преамбулой, рассказывающей о заслугах дворянства в создании Российского государства как в давние времена, так и совсем недавно. Упоминаются ратные подвиги Румянцева и Потемкина, победы над турками и присоединение Крыма. Все это должно было подвести читателя к пониманию, что перечисляемые далее права и привилегии заслужены дворянством своей деятельностью на благо Отечества и престола. Отныне «на вечные времена и непоколебимо» провозглашалось, что дворянин может быть лишен дворянского достоинства только по суду и за совершение таких преступлений, как измена, разбой, воровство, нарушение клятвы и прочее. При этом судить дворянина могут только его же собратья дворяне. Дворянина нельзя подвергнуть телесному наказанию, не лишив его предварительно дворянства.
Грамота подтверждала дарованное манифестом 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, и в том числе наниматься на службу в иностранные государства. Подтверждались и все права дворян на владение наследственными и благоприобретенными имениями, причем первые не должны были конфисковываться даже у самых закоренелых преступников, а передаваться их наследникам. При этом уточнялось, что дворянин владеет не только самой землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы по деревням». Помещичьи дома в сельской местности освобождались от постоя войск, а сами дворяне — от всех видов податей.