Текущие события постепенно заставили распространить этот порядок на все части России. Отнятие у Швеции Прибалтийского края повело к образованию обширного округа на северо-западе, который был отдан в ведение главнокомандующего кн. Меншикова. Затем военная опасность перебросилась на южную окраину. Избороздив военными переходами Польшу, Карл XII[90] надвинулся на Малороссию, куда его привлекала, между прочим, вероломная политика Мазепы[91]. В противовес этой новой грозе на юге формируются два военных округа — Смоленский и Киевский. Еще раньше Воронежский край приписывается к Азову для построения флота. Военные задачи не ограничиваются западными и южными окраинами. Большие опасения возбуждает среднее и нижнее Поволжье, где большинство населения состояло из инородческой массы, полудикой, полукочевой, туго привыкавшей к ярму государственного порядка. Беспокойные движения поволжских инородцев, переходящие в открытые бунты, заставляют выставить и на востоке свой военный центр, каковым является Казань с приписанным к ней Приволжским краем. Центральные и северные части государства стояли вдали от непосредственной военной опасности, но и их пришлось расписать на такие же военные округа, так как окраины не могли бы выдержать сами по себе всей тяжести выпавшей на их долю борьбы без необходимых резервных подкреплений. Так возникли «губернии» Петровской эпохи: Ингерманландская, т. е. С.-Петербургская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Московская, Архангелогородская, Сибирская. Размеры этих губерний были громадны. Ингерманландская губерния заняла собою весь Озерный край вместе с частью верхнего Поволожья. В состав Московской губернии вошло все центральное пространство Европейской России. Губерния Казанская охватила приволжское пространство от Казани до Саратова. Вся Сибирь вместе со значительною частью современных Пермской и Вятской губерний составила одну губернию. Этих примеров достаточно, чтобы видеть, в какие исполинские очертания уложилось введенное Петром административное деление России. Сосредоточив в руках губернаторов власть над такими громадными государственными округами, Петр не создал над деятельностью губернаторов правильного контроля. Контроля не было ни снизу, ни сверху — ни в виде участия самого общества в делах управления, ни в виде постоянной и строгой отчетности губернаторов перед высшими государственными учреждениями. XVIII век вплоть до царствования Екатерины II почти не знал участия выборных представителей общества в провинциальном управлении. Правда, учреждая губернии, Петр сделал было робкую попытку в этом направлении: дворянству каждой губернии было предписано выбирать из своей среды ландратов, управителей, которые должны были заведывать отдельными частями губернии и составлять совет при губернаторе. Но ландраты очень скоро исчезли, а учрежденные впоследствии земские комиссары — тоже выборные из среды местных дворян уездные управители — не получили на практике никакого самостоятельного значения и должны были ограничиться сбором и доставкой в казну государственных податей. Полновластно распоряжались в своих губерниях губернаторы Петровской эпохи. До 1711 г. не существовало никакого высшего государственного учреждения, которому губернаторы были бы непосредственно подчинены. В 1711 г. учреждается сенат, затем вводятся заимствованные от Швеции коллегии, поделившие между собой заведование отдельными отраслями управления на всем пространстве государства. Строй управления начинал принимать более правильные и законченные внешние очертания; возникала постоянная бумажная отчетность. Но как еще далеко было до водворения истинной, строгой законности в управлении! Сенат, коллегии — все это представлялось всесильному губернатору каким-то отдаленным туманным понятием, от которого отделялись время от времени бумажные лепестки в виде указов и предписаний; но как мало тревожила спокойствие губернаторов эта переписка с высшими учреждениями, видно, например, из полного бессилия сената своевременно добыть от губернаторов самые необходимые сведения о получаемых с губерний доходов. Сенат посылает указ за указом. В ответ — глубокое молчание. В 1711 году, например, сибирский и архангелогородский губернаторы до тех пор не высылали приходо-расходных книг по своим губерниям, пока выведенный из терпения сенат не пригрозил им, наконец, штрафом по тысяче рублей с каждого. Наконец, книги прибыли. Но кто мог проверить справедливость тех цифр, которыми были украшены их страницы? Когда учреждены были «фискалы», лица, обязанные выслеживать и раскрывать злоупотребления администрации, в их красноречивых донесениях развернулись картины, возбудившие такой гнев царя, что один из губернаторов (сибирский губернатор Гагарин) попал на виселицу. Необходимость такой чрезвычайной кары всего лучше свидетельствует о полном отсутствии постоянной и правильной ответственности местных администраторов за свои действия. В губернаторе начала XVIII века перед нами воскресает воевода Московской Руси, со всеми его привычками к патриархальному хозяйничанию в своем воеводстве, не стесненному ни чувством страха перед отдаленной высшей властью, ни чувством нравственной ответственности перед управляемым населением. Для возникновения первого чувства не было благоприятной почвы ввиду отсутствия правильных учреждений, ввиду слабости тех средств, которыми располагала тогда государственная власть для водворения порядка и законности; а нарождению второго чувства не пришло еще тогда время: оно пришло после, с дальнейшим развитием образования и общественной самодеятельности. Это чувство было знакомо таким сильным натурам, как Петр, который сумел найти превосходные слова для его выражения: «О Петре ведайте, что ему жизнь не дорога, только бы жила Россия, слава, честь и благосостояние ея!…» Но оно оставалось чуждым общему сознанию тех поколений, которые с молоком матери всасывали взгляд на службу, как на доходное «кормление», отцы и деды которых бивали челом государям о воеводстве, «чтобы им было с чего сытым быта». И вот губернатор чувствовал себя настоящим царьком своих необозримых владений, пока случайно не долетела до него гроза царского гнева.
90
Карл XII (1682–1718) — шведский король с 1697 г., полководец. Одержал ряд побед над русскими, саксонскими, польскими, датскими войсками. В 1709 г. его армия была разгромлена русскими под Полтавой, Карл XII бежал в Турцию. В 1715 г. вернулся в Швецию. Убит в 1718 г. во время похода в Норвегию.
91
Мазепа — Колединский Иван Степанович (по данным графа Брюэль-Плятера род. в 1629 г., по остальным источникам — 1644–1709). Гетман Украины (1687–1708). Во время Северной войны 1700–1721 гг. поддержал войска Карла XII, вторгшиеся на Украину. После Полтавской битвы бежал вместе со шведским королем.