Процесс «филиппинизации» должен был служить как бы обратной стороной «американизации». Он предполагал участие местных имущих слоев в создаваемой американцами системе политико-административного управления. Этой цели отвечали уже первые утвержденные Филиппинской комиссией в начале 1901 г. законы о гражданской службе, муниципальном и провинциальном управлении. Тогда же филиппинцы получили доступ к постам председателя и членов Верховного суда (в его состав входили три филиппинца и четыре американца). В сентябре 1901 г. в Филиппинскую комиссию были введены лидеры Федеральной партии — Пардо де Тавера, Легарда и Лусуриага. 1 июля 1902 г. был принят закон о временном управлении для Филиппинских островов (Органический закон 1902 г.), согласно которому было запланировано создание после завершения процесса «замирения» архипелага выборной Ассамблеи из филиппинцев в качестве нижней законодательной палаты. Филиппинская комиссия (состоявшая из пяти американцев и трех, а с 1908 г. — четырех филиппинцев) должна была стать верхней палатой. Предполагалось, что ни один законопроект не мог быть принят без одобрения нижней палатой, но контроль над законодательством сохраняли американцы — любой закон подлежал окончательному утверждению генерал-губернатором и мог быть отменен или изменен конгрессом США. В закон 1902 г. был включен билль о правах, предусматривавший распространение и гарантии буржуазно-демократических свобод для жителей Филиппин. Хотя введение элементов выборности и предоставление филиппинцам гражданских прав и свобод в основном оставались на бумаге, само провозглашение этих принципов делало политику США в глазах мировой общественности значительно более либеральной, чем политика старых колониальных держав.
На первых порах политика уступок, проводимая американцами, в наибольшей мере отвечала интересам узкой помещичье-бюрократической прослойки, группировавшейся вокруг Федеральной партии. Курс на «филиппинизацию» привел к укреплению традиционного привилегированного положения касиков. В создаваемой американцами системе муниципального управления все основные посты оказались в руках у местных чиновников — касиков.
Помещичье-бюрократические слои были вполне удовлетворены политикой американской администрации, выступая в качестве наиболее лояльной по отношению к новому колониальному режиму силы. Однако американские власти быстро убедились в ненадежности опоры на эту чрезвычайно узкую прослойку, проамериканская позиция которой вызывала недоверие и враждебность широких масс филиппинцев. Антиимпериалистическими настроениями были охвачены не только низы, но и буржуазия, интеллигенция, часть помещиков. Даже внутри Федеральной партии появилась группировка, недовольная откровенно коллаборационистским характером ее деятельности. Все это заставляло американцев идти на новые уступки местным имущим классам, с тем чтобы добиться расширения социальной базы режима. Американские власти вынуждены были согласиться на создание в 1907 г. политической партии — Партии националистов — с национал-реформистской программой. Они даже выдвинули формулу «Филиппины для филиппинцев», обещавшую в неопределенном будущем ограничение, а затем прекращение суверенитета США.
Ассамблея приступила к работе 16 октября 1907 г. В результате проведения общенациональных выборов 80 депутатов Ассамблеи представляли 34 провинции, на которые страна подразделялась в 1907 г. (исключение составляли районы, заселенные нацменьшинствами — южанами-мусульманами и горцами-анимистами, где было введено особое административное управление). Ассамблея не была представительным органом в полном смысле слова. Число жителей, участвовавших в выборах, в среднем составляло менее 3 % общей численности населения[38], поскольку избирательный закон содержал целый ряд ограничений. Избраны могли быть только лица, принадлежавшие к высшим кругам филиппинского общества. Функционируя в качестве нижней палаты, Ассамблея была организована по образцу палаты представителей американского конгресса. Ее деятельность контролировалась генерал-губернатором и Филиппинской комиссией, где ведущую роль играли американцы. Тем не менее открытие Ассамблеи свидетельствовало об отказе американцев от ориентации на наиболее консервативные, откровенно коллаборационистские элементы, о привлечении националистически настроенных буржуазно-помещичьих кругов, которые начинали играть все более активную роль в общественно-политической жизни страны. Победа националистов на выборах в Ассамблею привела к изменению состава и Филиппинской комиссии. Старые консервативные филиппинские лидеры (федералисты) — члены комиссии были заменены лицами, связанными с Партией националистов.
Пришедшая в 1913 г. к власти в США Демократическая партия объявила «новую эру» в американской политике на Филиппинах. По существу же демократы продолжали развивать те принципы, на которых основывалась политика правительства Республиканской партии. Новое заключалось в дальнейшем расширении участия филиппинских имущих классов в колониальной администрации, что осуществлялось под лозунгом подготовки филиппинцев к самоуправлению. Генерал-губернатор Фрэнсис Гаррисон (1913–1921), представитель администрации президента Вильсона, стал проводить с 1913 г. курс на полную «филиппинизацию» административного аппарата. До этого процесс «филиппинизации» затрагивал главным образом муниципальное, частично провинциальное управление и судебные органы. Высшие чиновничьи посты были почти недоступны филиппинцам. К 1913 г. филиппинцы возглавляли всего четыре из тридцати столичных правительственных учреждений. Только один представитель филиппинской элиты — Грегорио Аранета, состоя членом Филиппинской комиссии, был назначен в 1908 г. на пост министра финансов и юстиции. С 1913 г. стало быстро расти число филиппинцев — чиновников административного аппарата (за 1913–1921 гг. оно увеличилось вдвое).
Кульминационным пунктом проводимого курса было принятие в 1916 г. закона о более автономном управлении для Филиппинских островов (Закон Джонса, или Второй органический закон). В текст закона впервые было включено обещание предоставить независимость Филиппинам после того, как на архипелаге появятся условия для организации «устойчивого правительства». Система политико-административного управления, созданная на основе Закона Джонса (по американскому образцу), просуществовала до 1934 г. Филиппинская комиссия и Ассамблея были заменены двухпалатным выборным Законодательным собранием (Легислатурой) с сенатом (24 члена) и палатой представителей (90 членов). Закон предусматривал сформирование кабинета при генерал-губернаторе в составе шести министров (секретарей). С 1917 г. пять министерских постов из шести предоставлялись филиппинцам.
Хотя законодательство и было передано в руки филиппинцев, оно по-прежнему полностью контролировалось колонизаторами. Верховные полномочия исполнительной власти, в том числе право вето на любое решение Легислатуры, сохранялись за американскими генерал-губернаторами. По оценкам самих американцев, Второй органический закон представлял собой образец «консервативного компромисса» с местной элитой. Но несмотря на некоторое разочарование в местных националистических кругах, американцы с помощью этого мероприятия добились осуществления важного политического, с дальним прицелом, замысла. Обещание независимости, пусть и весьма неопределенное, способствовало росту реформистских настроений среди филиппинских националистов, их окончательному переходу на путь мирной, легальной борьбы в рамках парламентской буржуазной демократии.
В деятельности американской колониальной администрации большое место занимала организация системы просвещения. Политика в этой области была нацелена на использование просвещения как средства культурной американизации филиппинцев. Она существенно отличалась от политики прежних колонизаторов — испанцев. Одной из первых акций американских властей была секуляризация просвещения (вслед за отделением церкви от государства). Религиозные дисциплины могли изучаться по желанию в сохранившихся приходских школах и частных учебных заведениях[39].
В начальных государственных школах с 1901 г. устанавливалось бесплатное обучение. Менее чем за десять лет после захвата архипелага почти во всех баррио и муниципалитетах были открыты начальные школы, а в провинциальных центрах и крупных городах — средние школы. Обучение велось по американским учебникам, что должно было способствовать воспитанию подрастающего поколения филиппинцев в проколониалистском духе и в то же время повышению уровня образования, унификации программ, ознакомлению учащихся с основами современных научных знаний. Преподавательские кадры в открываемых учебных заведениях состояли из американцев, присланных из метрополии. В августе 1901 г. прибыли первые 600 учителей[40], в последующие годы их число возросло в несколько раз. Несмотря на все эти меры, американцы не смогли сделать систему образования действительно массовой. Большинство детей из бедных семей, в особенности в сельских местностях, либо совсем не посещали школ, либо ограничивались 2–3 годами обучения в начальной школе, практически оставаясь неграмотными, — они не успевали даже усвоить английский язык, на котором велось преподавание.
38
На выборах 1907 г. число избирателей составляло 2,42 % населения, в 1909 г. — 2,81, в 1912 г. — 3,30 %.
39
Американцы сознательно оставили контроль над значительной частью учебных заведений в руках религиозных организаций, опасаясь потерять поддержку со стороны католической церкви.
40
Эта первая группа была доставлена на Филиппины на американском транспортном судне «Томас», поэтому впоследствии всех приезжавших на архипелаг американских учителей называли «томаситы».