Важнейшей функцией российских властей был контроль над переправами через нижнюю Волгу, в первую очередь над астраханской. Эта переправа действовала с незапамятных времен (может быть, с эпохи Великого Шелкового пути), и торговые караваны еще в Золотой Орде «возились» с берега на берег в окрестностях Хаджи-Тархана. Воеводы должны были следить за тем, чтобы противники Больших Ногаев не проникли на левобережье, а также за обеспечением проезда ногайских посольств и улусов, часть года кочевавших на Крымской стороне. Для этого выделялись специальные суда, охрана и перевозчики.
За несколько десятилетий сложилась четкая система осуществления и оплаты переправы, отразившаяся в наказах воеводам. На волжские протоки высылались стрелецкие дозоры, дабы никто не смог форсировать реку в обход заставы и таможенного поста. Устанавливались пошлины за перевоз с пешеходов (1 деньга), с каждой лошади и коровы (по 2 деньги), а также с телят, овец, возов с поклажей. При отсутствии у проезжих денег допускалось взимание платы скотом «и всякою рухлядью». Обязательным условием было предъявление перевозчикам «проезжей астраханской грамоты с царской печатью Царства Астраханского», без которой переправа не разрешалась. Лишь бий Большой Ногайской Орды или его послы могли перемещаться с берега на берег беспрепятственно и бесплатно (АИ, т. 3, с, 203, 204; ДАИ, т. 2, с. 87, 88). Все ограничения касались и русских, и ногаев-кочевников, и полуоседлых жителей астраханской округи, которых становилось все больше за счет мигрантов из Орды.
Спасаясь от голода и разорения во время второй Смуты, ее жители в конце 1550-х годов собирались под защиту русской администрации. Существенной помощи от воевод они тогда не получили (Дженкинсон 1937, с. 171, 172), но возможность пользоваться заступничеством стрельцов, торговлей на богатом городском рынке, полями и рыбной ловлей привлекала массы обнищавших степняков. Волжские низовья традиционно служили зимовьем для улусов правого крыла, и ежегодно на несколько месяцев подданные ногайского нурадина подходили к Астрахани. Воеводы никогда не возражали против этого, а, кажется, напротив, видели в сезонном приближении к ним кочевников шанс увеличить число обитателей воеводства, переманить их в «юрты». «А вы и ваши люди приходят к нашей вотчине к Асторохани, кабы к своему городу, кочюют и зимуют, — писал Иван IV мирзе Ураз-Мухаммеду в 1581 г. — А наши воеводы по нашему (в тексте «вашему». — В.Т.) крепкому заказу нигде ничем не крянут их» (т. е. не препятствуют им. — В.Т.) (ИКС, д. 9, л. 268 об.).
Первые упоминания о «юртах» отмечены в начале 1580-х годов. Клерк английской торговой компании К. Бэрроу описал пожар, случившийся в феврале 1580 г. «в поселении ногайских татар в ¾ мили от астраханской крепости, называемом юртом». По словам англичанина, тамошние ногаи в количестве 7 тысяч человек являются «вассалами русского царя» (Бэрроу 1937, с. 266). Можно предположить, что именно в то время определилась правительственная политика по организации «юртов» (дотоле это было самодеятельностью воевод).
Весной 1582 г. в Астрахань из Москвы была прислана группа татар во главе с неким Токой Илевым. Местные власти были обязаны разместить их с комфортом и почетом. В задачу Плева со товарищи входила вербовка кочевников в служилые татары — «они б себе из нагаиских улусов товарыщев прибавливали и на нашу службу вперед прибирали». Никого из новоизбранных ногаев не следовало отпускать в столицу. Они должны были жить тут же, под присмотром воевод, в качестве «юртовских людей», из которых замышлялось сформировать целую служилую прослойку: «…людем бы юртовским держали береженье великое; а нам (царю. — В.Т.) они к службе добре добры, чтоб их поболши строити (т. е. лучше организовать. — В.Т.), а на службе их было болши того» (НКС, д. 10, л. 248 об., 249).
Юртовцы делились на пятерки-табуны во главе с табунными головами. В город они допускались без оружия, небольшими группами и в сопровождении приставов — и только в послеобеденное время, когда прекращали работу базары. Во избежание каких-либо конфликтов с властями «юрты» запрещалось обносить укреплениями (лишь во второй половине XVII в. из-за калмыцких набегов их разрешили окружить изгородью). Вооружение юртовцам выдавалось только на зимнее время, когда ожидался приход калмыков; к лету оно изымалось. По мере распада Большой Ногайской Орды под Астраханью стали селиться не только рядовые улусники, но и мирзы, получая название астраханских. Сначала они имели право вершить суд над юртовцами, но со временем функция судебной «расправы» перешла к воеводам. От этих мирз в город выделялись заложники-аманаты (НКС, 1619 г., д. 2, л. 286; Новосельский 1994, с. 44, 45, 138; Олеарий 1906, с. 403, 404; Стрейс 1935, с. 194, 196).