На Ногайскую Орду никогда не распространялось российское законодательство — положения Судебников, царских указов, боярских и соборных приговоров. Правительство и не стремилось к этому, признавая за заволжскими правителями суверенитет. В посольской памяти 1571 г. содержалось следующее объяснение в ответ на возможный вопрос крымского хана о том, почему русские допускают отъезд ногаев из Большой Орды в Малую: «А то нам ведомо, что многие нагаиские люди х Казыю отъехали. А нагаиская Орда — великая, а люди в ней волные, где хотят, там и служат» (КК, д. 13, л. 440 об.–441).
Вместе с тем с ногайской стороны иногда выдвигались рискованные инициативы, осуществление которых вело бы к полному подчинению Орды Москве. Посол бия Дин-Ахмеда в 1564 г. сообщил Ивану IV, что Исмаил в свое время завещал детям передоверить распределение кочевых улусов царю: «…кому на котором улусе велишь быти, то положилися на тебя» (НКС, д. 6, л. 207–207 об.).
В период разложения и распада степной державы, в 1620-х годах, кековат Джан-Мухаммед в недатированной грамоте тоже просил царя Михаила Федоровича «указати, где кочевати» Тинмаметевым и Иштерековым мирзам с улусами, т. е. взять на себя главнейшую функцию кочевого сюзерена (ИКС, 1586 г., д. 3, л. 4).
А в декабре 1628 г. высокородная делегация явилась к астраханским воеводам с небывалым в истории ногайско-русских отношений предложением. Она обратилась с идеей «в своих ссорах, что будет у них и улусных их людей вперед учинятца, по прежним своим бусурманским обычаем самим (ногаям. — В.Т.) не управливаться ни в чем, а хотят… они, Канаи князь и мурзы, и все их улусные люди, вперед быти оборонены твоим царским праведным судом и обороною — так же, как и русские люди; а не так, как бывало наперед сево: во всяких своих недружбах ведалися и управливалися они меж себя сами… И тебе, великому государю, пожаловать их… розправлять своим царским милостивым указом и виноватым чинити наказанье, смотря по винам — так же, как и руским людем».
Причиной сенсационной затеи объявлялась неспособность удержать Орду от развала с помощью кочевых традиций: «А толко… тое твоее государевы милости не будет, и ведатца им в своих обидах и управливатца меж себя самим по прежним их обычаем — и им… досталь (т. е. окончательно. — В.Т.) меж себя разоритца, и улусные люди от них розбредутца» (НКС, 1629 г., д. 1, л. 137–138).
Принимать под непосредственное управление многочисленных, растекавшихся по степям кочевников правительство не собиралось, не желая, как пишет А.А. Новосельский, вступать на новый, непривычный для него путь (Новосельский 1948а, с. 149) (хотя Астраханское ханство и Юго-Западная Сибирь, населенные в значительной мере кочевниками, были беспрепятственно включены в территорию государства!). Большие Ногаи традиционно воспринимались как иноземцы, соседи России, не принадлежащие к ее населению. Поэтому воеводы, ссылаясь на полученные из столицы инструкции, ответили бию и мирзам, что царь «их поволности отнимати у них не велел», но указал, «чтоб им… жити в поволности и в покое по их обычаем, как повелось исстари. А неволити их… государь от их прежних обычаев ничем не велел» (НКС, 1629 г., д. 1, л. 142).
К 1640-м годам Ногайская Орда окончательно рухнула, так и не сумев добиться своего включения в сферу действия российских законодательных и административных норм.
Ногайская Орда никогда не входила в российские воеводства и разряды, не делилась на уезды. Если трактовать статус ее как завоеванной русскими и вошедшей в состав Московского государства, то логично предположить, что и территория ногайских кочевий должна была считаться с тех пор государевой. Так и рассуждал в конце XVI — начале XVII в. Дж. Горсей: «Царь Иван Васильевич… завоевал… многочисленные народы ногайских и черкесских татар, населявшие пространства в две тысячи миль по обе стороны… реки Волги и даже на юг до Каспийского моря» (Горсей 1990, с. 90–91).
Подобная точка зрения встречается и в современных сочинениях. Так, Р.В. Овчинников решил, что после присоединения Казани, Астрахани и Башкирии «царское правительство стало рассматривать земли по Яику как неотъемлемую часть страны», а яицкие казаки уже в то время (1550-е годы!) защищали Русь от кочевников, «от попыток отторгнуть Яик от России» (Овчинников 1970, с. 188).