Соседние народы в завоеванных Наполеоном странах, где он аналогичным образом ограничил политические права, и даже во Франции не имели такого участия в правительствах. Благоразумным для герцогства было и положение о том, что дополнения в конституцию на рассмотрение сейма может вносить только король с подачи имевшего совещательный голос Государственного совета, вырабатывавшего законопроекты. Это уберегло сейм от пространственных обсуждений, которые не преминули бы нанести удар по самой конституции.
Таким образом, разработкой реализующих принципы конституции законов занималась небольшая группа членов Государственного совета, а король одобрял ее законопроекты и объявлял об этом в своих указах. В результате уже в 1809 году герцогство получило подробную систему законодательных актов, административные, налоговые и судебные органы, а также налоги и армию, соответствующие положениям конституции.
Важным приобретением для Польши стала административная система, скопированная по образцу нового устроения Франции и основанная на чиновничьей иерархии, состоявшей из министров, префектов департаментов, на которые была разделена страна, и подпрефектов повятов. Каждый из них подчинялся вышестоящей инстанции и выполнял ее распоряжения, неся за это персональную ответственность.
Префекты и подпрефекты располагали коллегиальным совещательным органом, имевшим, однако, функции контроля над использованием средств, право подавать жалобы и издавать определенные постановления местного самоуправления. Это была весьма здравая комбинация государственных функций и фактора самоуправления, настоящая школа для граждан на государственной службе, но без ущерба для исполнительной власти, которая оставалась в руках чиновников.
Задачей подпрефектов являлся надзор за деятельностью и направление работы местной администрации в городских и сельских гминах, куда соответственно назначались бургомистры и войты. Крупные города возглавляли назначаемые президенты, которые напрямую подчинялись префектам. При этом постановления местного самоуправления принимались на муниципальных советах.
Большое значение имел прежде всего Государственный совет, в состав которого при отдельном председателе входили министры, а вскоре и добавленные к ним особые статские советники и которому помогали референдарии30. В его функции входила разработка проектов постановлений сейма и королевских декретов, а также отдача под суд чиновников, административное и кассационное судопроизводство. При этом для административного судопроизводства на местах при префектах были созданы префектурные советы, действовавшие отдельно от советов департаментов.
Судебная система складывалась из мировых судов – по одному в каждом повяте, гражданских трибуналов – тоже по одному в каждом департаменте, уголовных судов – одного на два департамента и апелляционного суда, рассматривавшего дела по всему герцогству. При этом мировых судей, треть которых обновлялась каждые два года, король назначал из числа определенного количества кандидатов, представлявшихся повятовыми сеймиками. Остальные же судьи назначались им на пожизненный срок.
Эта система государственной власти не понравилась шляхте, которая заявила, что она не полностью учитывает особенности польских традиций и отношений. Ее идеалом было такое устроение, с которым Польша с трудом дожила до четырехлетнего сейма и которое должно было опираться на органы власти, избираемые шляхтичами. Причем в таком идеальном построении госорганов будущего благородное происхождение и владение помещичьими землями, по мнению шляхты, должны были заменить другие квалификационные требования. Важные же решения она вообще хотела отдать на откуп различным коллегиям, что неизбежно ослабило бы ответственность должностных лиц и облегчило сопротивление высочайшим приказам. Другими словами, шляхта жаждала превратить государственные учреждения в такие органы, которые, находясь в руках оседлой знати, защищали бы ее интересы.
Однако теперь власть должна была быть сосредоточенной в руках назначаемых, профессионально образованных, занимающихся только управлением, оплачивавшихся из государственной казны, строго подчиненных приказам вышестоящих органов и блюдущих интересы государства чиновников. Конечно, с этим шляхте было трудно согласиться. Причем труднее всего ей было привыкнуть к мысли о том, что в Польше создается новый самостоятельный и доминирующий в обществе социальный слой – бюрократия, хотя чиновники являлись поляками и в основном выходцами из шляхты. Такое свое новое положение не принимали даже первые министры, готовые при любой возможности вернуться к старой системе.