При этом Александр был далек от того, чтобы ограничиться только ролью конституционного монарха, который подчиняет свою волю воле народа и его представителей в сейме. По мнению императора, сейму надлежало следовать его указаниям и увлекать за собой нацию. Поэтому придание Царству Польскому конституции, да к тому же столь либеральной, являлось для него своего рода проверкой. Ведь если эта попытка увенчалась бы успехом, то обособленность Царства Польского была бы зафиксирована, а его конституция стала бы примером для России. В случае же, если она окончилась бы неудачей, то конституцию можно было изменить или даже отменить. Поэтому, обязывая своих преемников приносить присягу, сам Александр этого не сделал и даже при формулировании положения в конституции о том, что никто не может быть обвинен без решения суда, придал данному положению такое звучание, чтобы можно было объяснить, что на царя этот запрет не распространяется.
Перед политиками, которые, заседая в Административном совете и в Государственном совете, тогда возглавляли народ, стоял сложнейший выбор – по какому пути идти и какую дорогу указать нации? Ведь если они оттолкнули бы от себя Александра, то такое грозило бы утратой всего того, что находилось за пределами конституционных форм, то есть собственного правительства и свободного национального развития, польских школ и языка, а также польской администрации. Более того, это несло в себе угрозу отмены тех национальных свобод, которыми пользовались польские губернии в составе Российской империи, и прощания со всеми надеждами на их присоединение к Царству Польскому.
Такая опасность была велика и реальна, и поэтому нарушение свободолюбивых положений конституции перед необходимостью сохранения национального существования теряло смысл. При этом, что бы ни случилось, у польского правительства был только один выход – придерживаться положений конституции. Ведь Александром руководило искреннее желание сохранить ее и править в ее рамках, а поэтому он давал правительству Царства разумные советы и указания.
Принимая их во внимание, правительству было бы легче противостоять выходкам и прихотям брата русского императора. Для этого польскому кабинету следовало также противостоять свободолюбивым оппозиционным течениям, возникавшим в обществе, и защищать от них монарха. Однако просвещенные и патриотичные, но неопытные в управлении государством и не лишенные стремления к популярности мужи, каковыми являлись члены Государственного совета, этого не понимали.
Им было дано два года для того, чтобы сформировать органы управления на основе конституции, и на подготовку необходимых законопроектов для первого сейма Царства Польского. И они усердно трудились, немало сделав для того, чтобы поднять опустошенную войной страну из руин, а также приняв ряд органичных законов, предусмотренных конституцией и представленных польским царем: «О Государственном совете», «Об Административном совете», «О политических и гражданских правах», «О тминных собраниях», «О сеймиках» и «О сейме», но с более смелой задачей они так и не справились.
Согласно конституции по предложению Государственного совета королю было поручено сформировать первый бюджет доходов и расходов. При этом было решено, что этот бюджет будет исполняться до тех пор, пока он не перестанет быть сбалансированным или не будет изменен правителем и обеими палатами сейма. Такое решение было разумным, потому что сейм, уже определивший бюджет, мог легче судить о том, почему он должен быть изменен или дополнен. Причем доходная часть бюджета сочеталась с сохранением или улучшением налогов, существовавших со времени последней их реформы на сейме 1811 года.
В выполнении этой задачи, которую конституционное правление должно было поставить на нормальные рельсы, Александр не только не создавал Государственному совету препятствий, а, наоборот, призывал его ускорить свою работу. Однако увещевания императора успехом не увенчались – Государственный совет и заседавшие в нем министры, в частности министр финансов Матушевич, а после него недалекий Венгленский составляли проекты налогов и бюджета, но выступить с ними в сейме не осмеливались.
При этом они разработали хитрую теорию о том, что первый бюджет может быть определен только после основательной налоговой реформы, а поскольку это требует много времени и усилий, то первый бюджет в сейм пока еще не может быть представлен. Причем Александра трудно винить в том, что он не возражал против данной теории, которая льстила его самолюбию. Поэтому до первого сейма, созванного в марте 1818 года, правительство издавало только проекты гражданских и уголовных законов.