З одного боку Роберт Купер слушно вказав на те, що «закінчення Холодної війни відкинуло світ назад, у 1945-ий рік. У той час, як установи, що постали внаслідок — або на тлі — холодної війни, як-от НАТО і Європейський Союз, мають такий вигляд, наче їм потрібне радикальне оновлення, Організація Об'єднаних Націй була заснована ще до холодної війни, тому могла стати установою, що функціонувала б після неї. До певного моменту так воно і мало бути. Наразі Організація Об'єднаних Націй активніша, ніж за часів холодної війни. [...] А проте Організація Об'єднаних Націй активно долучається до миротворчої і гуманітарної діяльності на правах організації колективної безпеки»[240]. З іншого боку в своєму аналізі ООН Купер, однак, ступає в слід класичного поняття безпеки, в основі якого лежать баланс і значно більша гегемоніальна могутність.
Він доходить висновку, що така система колективної безпеки, що як ідея стоїть за Лігою Націй, а також за ООН, і в якій міжнародне співтовариство накидає міжнародне право державі, що порушує правила, ще ніколи не діяла — причому як у тридцяті роки, коли спалахнула Абіссінська криза[241], так і нині. Фактично колективну безпеку і в наші дні забезпечує поєднання двох давніших ідей, а саме: стійкість через баланс і стабільність через гегемонію[242].
Нині це означало ставити до системи Організації Об'єднаних Націй надмірні вимоги, якби від всесвітньої організації вимагалося гарантування класичної безпеки за допомогою примусових засобів, яких у неї нема і не буде в майбутньому. Ці примусові засоби і далі зосереджені в руках найпотужніших держав, а також їхніх коаліцій. Натомість цікаве питання, наскільки інтереси цих держав у XXI столітті дедалі більше потребуватимуть легітимності ООН, отже, наскільки розширена, трансформаційна й кооперативна концепція безпеки не обмежуватиме системою ООН національний інтерес великих держав. Світ між 1945-2005 рр. різко змінився, і взаємозалежність найсильніших і найслабших суттєво зросла. Безпеку вже не випадає адекватно визначати самим стратегічним потенціалом, і військовою могутністю; отут якраз і починаються завдання Організації Об'єднаних Націй та системи колективної безпеки в XXI столітті. З цього погляду ООН — вже не організація, що виникла ще до холодної війни, проте вона невідкладно потребує реформування, щоб віддати належне викликам XXI століття. Після доби деколонізації, після закінчення конфлікту «Схід-Захід» і зі вступом у часи глобалізації вона потребує фундаментального припасування всесвітньої організації до цієї нової ери, а її конкретні проблеми, надто класична концепція суверенітету по страшному досвіду Руанди й Косова дедалі частіше опиняється під тиском, у тому числі з боку індивідуальних прав, з огляду на насильство і жорстокість всередині держави, аж до загрози геноциду[243].
Переваги Організації Об'єднаних Націй полягають не в «жорсткій» силі, що її вона має, а в «м'якій» силі легітимації[244]. Якщо мислити насильницько-воєнними категоріями, ООН слабша за будь-яку середню державу, але у здатності до узаконення рішень у міжнародній політиці її не може заступити будь-яка інша держава (і тим вона сильніша), коаліція чи багатостороння організація. Різниця між законним і незаконним або ж не надто законним здійсненням влади полягає в тому, що на законне рішення люди пристають самохіть, коли ж ні, то їм доводиться примусом згоджуватися на певну поведінку зі значними застереженнями, а також за умови істотних утрат у людській, моральній, політичній та економічній сферах. Легітимність ґрунтується на згоді, а в основі згоди лежать представництво й участь. Здатність ООН до легітимності базується на управненні організації на видання документів міжнародного права з одного боку та її самообмеженні міжнародним правом і своїми власними правилами процедури з іншого. А ці правила процедури, своєю чергою, ґрунтуються на представництві і згоді держави в особі органів виконавчої влади та на прийнятті Статуту та правил процедури усіма державами-членами.
Організація Об'єднаних Націй є цілосвітньою транснаціональною організацією держав, яка базується на статуті, що намагається прив'язати суверенні держави до міжнародного права як вищої влади. Вони задумана як організація, покликана подолати війни в світі держав шляхом створення глобальної системи колективної безпеки, і цілить в результаті на заміщення Jus Bellum (крім права на самооборону згідно зі статтею 51 Статуту ООН) у Раді Безпеки ООН. У ній домінують п'ять держав із правом вето, ООН встановлює норми міжнародного права і як єдина влада має уповноваження силоміць втручатися у суверенітет держав, і, коли не брати до уваги права держав на самозахист, узаконює в ім'я більшості війни і військові інтервенції з метою примушення до миру і його підтримання. ООН також — організація, яка дбає про права людини по всьому світі, допомагає біженцям, намагається об'єднати багаті й бідні регіони світу, переймається соціальними та екологічними проблемами на глобальному рівні й у разі виникнення природних і техногенних катастроф організує та координує допомогу. Принаймні такою Організація Об'єднаних Націй має бути за своїми принципами і прагненнями.
Реальність всесвітньої організації за шістдесят років по її заснуванні, щоправда, можна описати і в інший спосіб. Це організація, здатна створити хіба вкрай недостатню колективну безпеку, організація, яку струшують голосні скандали і яка потерпає від бюрократичної неефективності та структурної заскнілості. Більшість інституцій світової організації працює хіба що зі збитками, Рада Безпеки представляє світ станом на 1945 рік, Економічна і Соціальна Рада животіють у тіні, Комісії з прав людини дедалі частіше диктують свою волю Сполучені Штати, яким ставлять на карб і тяжкі і найтяжчі порушення прав людини; військовослужбовцям-миротворцям ООН закидають у різних місіях по всьому світу всілякі злочинства. До цих докорів долучаються звинувачення в корупції, безгосподарності, некомпетентності й фінансових зловживаннях. Тим-то неоконсервативні кола ставлять під сумнів майбутнє Організації Об'єднаних Націй як такої, а разом і законність і функціональність її принципів, бо організація, більшість у якій мають диктатори, порушники прав людини і вороги демократії у Генеральній Асамблеї, а також Комісії з прав людини, вже не може виконувати належним чином свою основну функцію, — думати про більш мирний, справедливіший і кращий світ.
Ці діаметрально протилежні погляди Організації Об'єднаних Націй хибні не тільки в їхній однобічності, бо й те, й інше однаковою мірою стосується реальності цієї всесвітньої організації. Якраз Іракська криза[245] стала стимулом для ініціативи щодо реформування організації з боку Генерального секретаря Кофі Аннана, і на тлі цієї кризи випливла вищезазначена подвійна реальність Організації Об'єднаних Націй: з одного боку ООН довела своє життєво важливе значення, з іншого боку ця криза показала, яка слабка організація і як по-справжньому потрібні їй, а також усій системі ООН реформи[246]. Своєю чергою, нікого не дивує, що організація, що спирається на 191 державу-члена, поміж яких є п'ять із правом вето, часто здається неповороткою. Бюрократія і складний процес прийняття рішення в рамках такої глобальної організації зазвичай неминуче громіздкі, повільніші і менш ефективні, НІЖ у тому разі, коли йдеться про національні уряди і рішення. Вся організація залежить від необхідних і складних компромісів між іншими силами, що мають право вето, регіональними групами та державами-членами. Тим-то, щиро кажучи, організації ООН не закинеш те, що править за її перевагу, себто її глобальний розмах.
Протиріччя між незамінністю ООН з одного боку та її політичною й бюрократично-організаційною слабкістю з іншого за шістдесят років по її заснуванні щонайвиразніше виявило значну потребу реформування організації. Це повинна бути реформа, яка оновлює політику організації, її методи та інститути, і перш за все посилює її здатність до легітимації, коли ООН прагне дати раду зі своїм основним політичним завданням у світі глобалізації — зберегти мир у всьому світі. Під заголовком «Більш ефективна Організація Об'єднаних Націй у XXI столітті» впливова робоча група у своїй доповіді секретарю систематизувала основну частину потреб у реформуванні, а саме інституційні реформи: «У задумі її засновників Організація Об'єднаних Націй — це не утопічна ідея. Радше вони уявляли функціональну систему колективної безпеки. [...] Працюючи у групі високого рівня з відповіді на загрози, виклики та зміни ми увесь час тримали в полі зору інституційні вади, що їх приховують нинішні заходи у відповідь на загрози. Слід терміново розв'язати такі проблеми: Генеральна Асамблея втратила життєздатність; і часто їй не вдасться ефективно й цілеспрямовано порадити собі з найактуальнішими питаннями. Рада Безпеки має відігравати активну роль у майбутньому. Щоб так було, тим, хто у фінансовому, військовому і дипломатичному плані робить найбільший внесок в Організацію Об'єднаних Націй, слід активніше долучатися до прийняття рішень, а ті, хто бере участь у прийнятті рішень, мають робити більший внесок у Організацію Об'єднаних Націй. Раді Безпеки потрібні більша вірогідність, легітимність і репрезентативність, аби задовольнити всі вимоги, які ми до неї ставимо. Існує значна інституційна прогалина у вирішенні проблем, коли йдеться про надто обтяжені ними країни і ті країни, які пережили конфлікт. Ці країни часто-густо потерпають від браку уваги, політичного керівництва і ресурсів. Рада Безпеки не вичерпала повністю потенційних вигод од співпраці з регіональними та субрегіональними організаціями. Їй потрібні нові організаційні механізми, аби дати собі раду з економічними і соціальними загрозами міжнародній безпеці. Організація з прав людини потерпає від дефіциту легітимності, який в цілому робить непевною репутацію Організації Об'єднаних Націй. Секретаріат потребує вищого професіоналізму й кращої організації, з тим, аби він міг діяти значно збалансованіше»[247]. Крім того, в доповіді містяться пропозиції щодо «нового консенсусу з питань безпеки», щодо «колективної безпеки і проблеми запобігання» і, нарешті, щодо «колективної безпеки і застосування сили».
241
Війна між фашистською Італією й Абіссінією (1935-1936). Ліга націй назвала Італію агресором, і ухвалила застосувати до неї санкції щодо заборони ввезення зброї, військових матеріалів тощо. Албанія, Австрія та Угорщина відмовилися від застосування санкцій, а Німеччина та Сполучені Штати взагалі не входили до Ліги. Хоча у липні 1936 року Ліга скасувала запровадження санкцій, проте цей епізод істотно підірвав довіру до цієї міжнародної організації. Фактично, єдиною державою, хто і справді обмежив свої торгово-економічні відносини з Італією, став Совєтський Союз. Див.: Корсун Н. Г. Итало-абиссинская война 1935-1936 гг. — М.: Воениздат НКО СССР, 1939.
243
«Державний суверенітет у найзагальнішому сенсі наразі визначається по-новому — не в останню чергу через тиск глобалізації та міжнародної співпраці. Держави нині по всіх усюдах розуміються як інструменти, що стають у нагоді своїм народам, а не навпаки. Водночас індивідуальну незалежність — я маю на увазі фундаментальну свободу кожної людини, як вона записана в Статуті ООН і подальших міжнародних угодах — розширено за рахунок оновленого й чимраз глибшого усвідомлення прав особистості. Якщо ми сьогодні прочитаємо Статут, то більш ніж коли-небудь усвідомимо, що він ставить за мету захистити окремих людей, а не тих, хто ним зловживає». Kofi Annan: Two Concepts of Sovereignty, in: THE ECONOMIST, 18.9.1999.
244
«Легітимність — це джерело як сили, так і насильства. Насильство без легітимності — це тиранія для тих, хто його терпить. У часи, коли безпека залежатиме від завчасних заходів щодо загроз, які чигають з-за кордону, легітимність важливіша аніж будь-коли. І — подобається це комусь чи ні — Об'єднані Нації лишаються найпотужнішим джерелом легітимності для таких заходів. Це доводять численні невдачі, що їх пережила Організація Об'єднаних Націй». Cooper: The Breaking of Nations, S. 167.
245
«Чи відповідатиме ООН цілі свого заснування чи втратить вагу?» Джордж В. Буш: Об'єднані Нації мають узяти на себе відповідальність. Промова Президента 12 вересня 2002 року перед Генеральною Асамблеєю Організації Об'єднаних Націй у Нью-Йорку на інтернет-сторінці: http:// bit.ly/fischer-uk-07.
246
«Події останніх років викликали також падіння довіри населення до самої Організації Об'єднаних Націй — навіть якщо в основі цього лежали різні причини. Так обидві сторони у суперечці довкола війни в Іраку відчували, що організація їх підвела — на думку одних, вона не здолала домогтися дотримання Іраком резолюцій Ради, інші вважали, що Рада Безпеки ООН не завадила Сполученим Штатам та їхнім партнерам у коаліції розв'язати завчасну й зайву війну. Тим часом більшість людей критикували Організацію Об'єднаних Націй, вважаючи, що ця організація відіграє життєво важливу роль у нашому світі. Зниження довіри до інститутів поєднується зі дедалі більшою переконаністю у вазі ефективної багатосторонності». Доповідь Генерального секретаря, S. 5.
247
Безпечніший світ: Наша спільна відповідальність. Доповідь групи високого рівня з загроз, викликів і перемін, з документу: http://bit.ly/fischer-uk-08. S. 14f.