Первым актом новой экономической политики стал Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г., заменявший продразверстку продналогом. Поставки по налогу были почти в два раза ниже, чем по продразверстке, их размер не мог меняться в течение хозяйственного года, приспособленного к циклу сельскохозяйственного производства. В 1921–1930 гг. хозяйственный год в России начинался и заканчивался в 0 часов 1 октября.
Декрет о продналоге был встречен повсюду с удовлетворением. Это выразилось в расширении крестьянами посевных площадей, в оживлении промышленности и прежде всего — в спаде повстанчества. К концу 1921 г. очаги крестьянских восстаний были в основном погашены. Оставалось, конечно, много недоверчивых, усматривавших в перемене партийного курса всего лишь стремление накануне сева побудить крестьян расширить его размеры, чтобы вскоре снова вернуться к продразверстке. Приходилось убеждать, что нэп вводится «всерьез и надолго».
Отказ от продразверстки полностью разрушал уже укоренившиеся представления большевиков о возможности непосредственного перехода от капитализма к социализму, о прямом продуктообмене между производителями, об отмене денег и отмирании рынка. Стремясь не допустить крушения иллюзий, руководители страны поначалу полагали, что «излишки» производившегося крестьянами продукта будут обмениваться на промышленные товары государственных предприятий в пределах местного оборота — в волости, уезде, губернии — через государственные хозяйственные органы и подконтрольную государству кооперацию. Предполагалось, что таким образом можно будет исключить частный капитал из процесса обмена.
Однако вскоре выяснилось, что малый объем обменного фонда промышленных товаров не позволяет ограничить продуктообмен определенными рамками. Уже летом 1921 г. товарообмен явочным порядком стал выходить за пределы местного оборота и заменяться денежной куплей-продажей. В октябре 1921 г. Ленин констатировал: «С товарообменом ничего не вышло, частный рынок оказался сильнее нас, и вместо товарообмена получилась обыкновенная купля-продажа, торговля». Властям ничего не оставалось, как «отойти еще немного назад» от решений X съезда, учиться торговать, приняться за государственное регулирование денежного обращения и реформу налогообложения. Натуральная часть оплаты труда заменялась денежной. В 1920 г. последняя составляла всего 7,4% заработка фабрично-заводского рабочего; в 1921 г. — 19,3; в первом полугодии 1922 г. — 32; во втором — 61,8; в начале 1923 г. — 80%.
В 1921 г. продразверстка была заменена системой из 13 налогов в натуральной форме (продналог, подворно-денежный, трудгужналог, местные налоги). Произведенная в крестьянском хозяйстве продукция после уплаты налога могла непосредственно обмениваться на промтовары. Чтобы заработать деньги на уплату налогов и приобретение необходимой промышленной продукции, крестьяне были вынуждены продавать свою продукцию государству. В 1923 г. налоги объединили в единый сельхозналог, выплачивавшийся сначала натурой и деньгами, а с 1924 г. — только в денежной форме. Первоначальная величина продналога на уровне 20% от чистого продукта крестьянского хозяйства затем была снижена до 10% урожая. Единый сельхозналог в денежной форме выплачивался по ставке 5% от дохода с каждого крестьянского двора. Это позволяло крестьянам наладить, наконец-то, свое хозяйство. Налоги существенно разнились в классовом отношении. Например, с обычного единоличника брали 18, а с кулака — 172 рублей в год. К десятой годовщине Октября 35% всех крестьянских хозяйств (бедняцких и маломощных) были вообще освобождены от сельхозналога. Льготами пользовались коллективные хозяйства.
Важным звеном нэпа в деревне было разрешение аренды земли и наемного труда. Это право было зафиксировано в новом Земельном кодексе РСФСР, принятом IV сессией ВЦИК 30 октября 1922 г. Крестьянам были также предоставлены права на выход из сельской общины и выбор форм землепользования. Однако запрет на куплю, продажу, завещание, дарение, залог земли не был снят: земля оставалась в собственности государства. Тем не менее право аренды земли и найма работников давало шансы для появления слоя крестьян-товаропроизводителей. В мае 1921 г. начался процесс денационализации промышленности. В системе ВСНХ было решено оставить наиболее крупные и эффективные предприятия. Объединенные в тресты, они стали работать на принципах хозрасчета, самофинансирования и самоокупаемости. Ликвидировалась уравнительная система оплаты труда. Нерентабельные предприятия закрывались или сдавались в аренду. За 1921–1922 гг. возникли свыше 10 тыс. частных предприятий. Нередко они сдавались в аренду бывшим владельцам на срок от 2 до 5 лет взамен 10–15% производимой продукции. Арендованные предприятия порой насчитывали до 300 работников. Частникам разрешалось открывать собственные предприятия с числом занятых не более 20 человек. На арендованных мелких и средних предприятиях производились в основном потребительские товары. Всего к середине 1920-х годов на долю частного сектора приходилось от 20 до 25% производства промышленной продукции.
Началось создание смешанных акционерных обществ с участием государства и частных предпринимателей. Разрешалось предоставление концессий иностранным предпринимателям на предприятия или территории для разработки природных ресурсов. Государство контролировало использование ресурсов, не вмешиваясь в хозяйственные и административные дела. Концессии облагались теми же налогами, что и госпредприятия. Часть полученной продукции отдавалась в качестве платы государству, другая могла реализовываться за рубежом. Общее число концессионных предприятий было невелико: в 1924 г. — 55, в 1925 г. — 70, в 1926 г. — 82, в 1927 г. — 74, в 1928 г. — 68, в 1929 г. — 59. В 1926/27 хозяйственном году на них выпускалось немногим больше 1% промышленной продукции. Однако в некоторых отраслях роль концессионных предприятий была весьма заметной. В середине 1920-х годов они давали почти 85% марганцевой руды, более 60% добытого свинца и серебра, 30% — золота, 26% — цинка, 19% — меди, 22% — производимой одежды и галантереи.
Несмотря на частичную денационализацию и концессионирование, государство сохраняло в своем распоряжении самый мощный сектор народного хозяйства. Полностью вне рынка оставались энергетика, металлургия, нефтедобыча и нефтепереработка, добыча каменного угля, оборонная промышленность, железные дороги. На XIV съезде партии (декабрь 1924 г.) отмечалось, что удельный вес концессий и аренды в стране минимален: первые насчитывали 50 тыс. рабочих, вторая — 35 тыс. Тогда же было заявлено о необходимости устранения экономической зависимости от заграницы.
Система управления государственной промышленностью была децентрализована. Вместо 50 прежних отраслевых главков и центров ВСНХ осталось 16, численность управленческого аппарата сократилась почти втрое. Основной формой управления производством стали тресты — объединения однородных или взаимосвязанных предприятий. Работая на условиях хозяйственного расчета, они самостоятельно решали, что производить, где реализовывать продукцию, несли материальную ответственность за организацию производства, качество продукции, сохранность государственного имущества. Законом предусматривалось, что «государственная казна за долги трестов не отвечает».
К концу 1922 г. 421 трест объединял около 90% всех промышленных предприятий (40% — центрального подчинения, 60% — местного), из которых 80% было охвачено синдикатами — добровольными объединениями трестов для оптовых закупок сырья, оборудования, сбыта готовой продукции, кредитования. Все эти операции осуществлялись через сеть товарных бирж, ярмарок, торговых домов (фирм). К 1928 г. в стране насчитывалось 23 синдиката, действовавших почти во всех отраслях промышленности. Все это явно напоминало структуру дореволюционной промышленности и, видимо, в наибольшей мере отвечало российским условиям.
В феврале 1921 г. была организована Государственная плановая комиссия (Госплан). Первоначально ее деятельность сводилась к конкретизации основных направлений плана ГОЭЛРО, разработке годовых планов по отдельным отраслям народного хозяйства. С 1924 г. разрабатывались промфинпланы (в них стали учитываться финансовые возможности развития отдельных отраслей). В 1925 г. отраслевые планы впервые сливались в единый годовой план промышленности и строительства. Планирование приобретало всеобъемлющий характер.