В «Наказе» поставлен был вопрос: смертная казнь полезна ли и нужна ли в обществе для сохранения безопасности и доброго порядка? И ответ был дан такой: «Опыты свидетельствуют, что частое употребление казней никогда людей не сделало лучшими; чего для если я докажу, что в обыкновенном состоянии общества смерть гражданина не полезна, не нужна, то я преодолею восстающих противу человечества. Я здесь говорю: в обыкновенном общества состоянии, ибо смерть гражданина может в одном только случае быть потребна, сиречь, когда он, лишен будучи вольности, имеет еще способ и силу, могущую возмутить народное спокойствие. Случай сей не может нигде иметь места, кроме когда народ теряет или возвращает свою вольность или во время безначалия, когда самые беспорядки заступают место законов. А при спокойном царствовании законов и под образом правления, соединенными всего народа желаниями утвержденным, в государстве, противу внешних неприятелей защищенном и внутри поддерживаемом крепкими подпорами, т.е. силою своею и вкоренившимся мнением. во гражданах, где вся власть в руках самодержца, в таком государстве не может в том быть никакой нужды, чтоб отнимати жизнь у гражданина. Двадцать лет государствования императрицы Елисаветы Петровны подают отцам народов пример к подражанию изящнейший, нежели самые блистательные завоевания».
При заботе о прочности и славе самодержавия императрицу должны были особенно тяготить свидетельства из времен не очень давних о злоупотреблениях по делам оскорбления величества; дело Волынского, как дело вопиющее, было в устах лучших людей; в свежей памяти была знаменитая Тайная канцелярия, где пытались и приговаривались к жестоким наказаниям люди простые, в нетрезвом виде проговорившиеся о каком-нибудь слухе, рассказавшие какое-нибудь предание, сказку о царственном лице, давно уже умершем. Екатерина не могла не посвятить в «Наказе» нескольких статей указанию средств, как предотвратить эти злоупотребления: «Все законы должны составлены быть из слов ясных и кратких; однако нет между ними никаких, которых бы сочинение касалось больше до безопасности граждан, как законы, принадлежащие ко преступлению в оскорблении величества. Слова, совокупленные с действием, принимают на себя естество того действия; таким образом, человек, пришедший, например, на место народного собрания увещевать подданных к возмущению, будет виновен в оскорблении величества потому, что слова совокуплены с действием и заимствуют нечто от оного. В сем случае не за слова наказуют, но за произведенное действие, при котором слова были употреблены. Слова не вменяются никогда во преступление, разве оные приуготовляют, или соединяются, или последуют действию беззаконному. Все превращает и опровергает, кто делает из слов преступление, смертной казни достойное. Ничто не делает преступление в оскорблении величества больше зависящим от толка и воли другого, как когда нескромные слова бывают оного содержанием; разговоры столько подвержены истолкованиям, толь великое различие между нескромностью и злобою и толь малая разнота между выражениями, от нескромности и злобы употребляемыми, что закон никоим образом не может слов подвергнуть смертной казни, по крайней мере не означивши точно тех слов, которые он сей казни подвергает. И так слова не составляют вещи, подлежащей преступлению: часто они не значат ничего сами по себе, но по голосу, каким оные выговаривают; часто, пересказывая те же самые слова, не дают им того же смысла, сей смысл зависит от связи, соединяющей оные с другими вещьми. Иногда молчание выражает больше, нежели все разговоры. Нет ничего, что бы в себе столь двойного смысла замыкало, как все сие. Так как же из сего делать преступление толь великое, каково оскорбление величества, и наказывать за слова так, как за самое действие? Я чрез сие не хочу уменьшить негодования, которое должно иметь на желающих опорочить славу своего государя, но могу сказать, что простое исправительное наказание приличествует лучше в сих случаях, нежели обвинение в оскорблении величества, всегда страшное и самой невинности. Письма суть вещь, не так скоро проходящая, как слова, но когда они не приуготовляют ко преступлению оскорбления величества, то и они не могут быть вещью, содержащею в себе преступление в оскорблении величества. Запрещают в самодержавных государствах сочинения очень язвительные, но оные делаются предметом, подлежащим градскому чиноправлению, а не преступлением: и весьма беречься надобно изыскания о сем далече распространять, представляя себе ту опасность, что умы почувствуют притеснение и угнетение, а сие ничего иного не произведет, как невежество, опровергнет дарование разума человеческого и охоту писать отнимет».
В статье, приложенной к «Наказу», под заглавием «Правила весьма важные и нужные», указывается на необходимость веротерпимости: «В толь великом государстве, распространяющем свое владение над толь многими разными народами, весьма бы вредный для спокойства и безопасности своих граждан был порок — запрещение или недозволение их различных вер. И нет подлинно иного средства, кроме разумного иных законов дозволения, православною нашею верою и политикою не отвергаемого, которым бы можно всех заблудших овец паки привести к истинному верных стаду. Гонение человеческое умы раздражает, а дозволение верить по своему закону умягчает и самые жестоковыйные сердца».
В начале года, еще до отъезда в Москву, Екатерина писала Даламберу, что «Наказ» вовсе не похож на то, что она хотела ему послать: «Я зачеркнула, разорвала и сожгла больше половины, и Бог весть, что станется с остальным». Когда депутаты съехались в Москву, императрица, находясь в Коломенском дворце, назначила «разных персон вельми разномыслящих, дабы выслушать заготовленный „Наказ“. Тут при каждой статье родились прения. Императрица дала им чернить и вымарать все, что хотели. Они более половины из того, что писано было ею, помарали, и остался „Наказ“, яко оный напечатан». До нас дошел отрывок черновой рукописи «Наказа», именно о крепостных крестьянах, и мы можем, сравнив его с печатным, видеть, как распоряжались эти разные персоны, вельми разномыслящие. В отрывке читаем: «Два рода покорностей: одна существенная, другая личная, т.е. крестьянство и холопство. Существенная привязывает, так сказать, крестьян к участку земли, им данной. Такие рабы были у германцев. Они не служили в должностях при домах господских, а давали господину своему известное количество хлеба, скота, домашнего рукоделия и проч., и далее их рабство не простиралося. Такая служба и теперь введена в Венгрии, в Чешской земле и во многих местах Нижней Германии. Личная служба или холопство сопряжено с услужением в доме и принадлежит больше к лицу. Великое злоупотребление есть, когда оно в одно время и личное, и существенное». Все это в печатном «Наказе» выпущено, и оставлено только следующее за приведенными статьями место: «Какого бы рода покорство ни было, надлежит, чтобы законы гражданские, с одной стороны, злоупотребление рабства отвращали, а с другой стороны, предостерегали бы опасности, могущие оттуда произойти».