Николай I был решительным человеком и цельной натурой, но задача, которую он перед собой ставил, была необычайно сложна и не имела однозначного решения. Во всяком случае, он не знал, как дать России новые законы и решить крестьянский вопрос. Отсюда и колебания его во внутренней политике.
На первых порах надо было найти соответствующих задачам сотрудников. Аракчеев (к счастью) подал в отставку и уехал за границу. Главную законодательную работу взяли на себя В. П. Кочубей и М. М. Сперанский. Оба они давно расстались с либеральными увлечениями молодости и теперь стояли за умеренную политику. К Сперанскому Николай I вначале отнесся настороженно. Из следствия над декабристами стало известно, что восставшие прочили на роль временного правительства адмирала Мордвинова, генерала Ермолова и Сперанского, как людей наиболее достойных. Позднее Николай понял, что эти люди и не подозревали о миссии, которую хотели возложить на них декабристы. Вопросам финансов в правительстве стал заведовать Е. Ф. Канкрин. Положительно относился Николай I к сановникам, которые активно помогали ему во время следствия над декабристами: генералам Бенкендорфу, Левашову и Чернышеву.
6 декабря 1826 года был учрежден секретный особый комитет (председатель Кочубей) для разбора и пересмотра бумаг покойного Александра I с целью найти в них ценные указания к реформам. Комитет также должен был выяснить, что хотели сделать в предыдущее царствование, да не успели, и каков порядок дел на сегодняшний день. Комитет составлял отчеты о своей работе и занимался этим до 1830 года.
Главные дела в государстве Николай I решил делать сам. Для решения этих дел была создана помимо министерств «Собственная Его величества канцелярия» из четырех отделений: I — личная канцелярия царя, II отделение должно было создать кодекс законов государства, III отделение ведало политической полицией, IV отделение находилось под опекой царицы-матери Марии Федоровны и занималось делами благотворительности и образования. Позднее появилось отделение по управлению государственных имуществ и казенных крестьян.
Руководителю II отделения Сперанскому и было поручено составление свода Российских законов. Это был старый должок императорской фамилии. Кодификацией законов начали заниматься с 1700 года, и все никак не могли завершить этот труд. Сперанский собрал все русские указы, начиная с «Уложения» Алексея Михайловича от 1649 года, расположил их в хронологическом порядке и напечатал под заглавием «Полное собрание законов Российской империи». Сорок пять огромных томов, титанический труд, который Сперанский завершил за шесть лет (1826–1832 гг.). Собирая русские законы под общую обложку, Сперанский надеялся на их базе создать новое законодательство. Но Николай I решил иначе. Царь велел выбрать из сорока пяти томов действующие законы и из них составить «Свод законов Российской империи». Уже тогда Николай I решил — ничего не надо менять! Надо привести в соответствующий вид старое (подновить!) и с этими законами поддерживать порядок в стране. Секретный комитет Кочубея был распущен за ненадобностью.
Особое значение приобрело III отделение во главе с Бенкендорфом, он же был шефом Особого корпуса жандармов, образованного 25 июня 1826 года (в день рождения Николая I). III отделение занималось людьми политически неблагонадежными, а также «подозрительными и вредными», сектантами, раскольниками, тюрьмами, слежкой за иностранцами и т. д.
Для того чтоб все учесть и за всем наблюдать, Николай создал сложную и многочисленную армию чиновников, основной аппарат находился в столице, областное управление не было усложнено Николаем. Дворянское самоуправление было ограничено, но дворяне по-прежнему выбирали заседателей в палаты гражданского и уголовного суда. Новостью был только становой пристав, учрежденный Николаем для усиления местной полиции.
И вот в провинциальную тишь обрушились тонны канцелярских бумаг из столицы: приказы, циркуляры, отношения, запросы, поток «входящих» и «нисходящих». У людей нашего времени, знающих цену «справке», положение живущих при Николае I должно вызывать понимание и сочувствие. В начале тридцатых годов XIX века велось судебное дело о некоем незаконно разбогатевшем откупщике. Дело вели пятнадцать секретарей и отряд писцов. Секретари работали рьяно. Наконец им было велено представить экстракт дела, так сказать суть. Суть изложили на пятнадцати тысячах листах. Сенат повелел все бумаги собрать и перевести из московского департамента в петербургский. Да ради Бога! Наняли несколько десятков подвод, загрузили, поехали. Беда только, что обоз канул в пути — и бумаги, и подводы. Историю эту, похожую на анекдот, описывает Ключевский.