Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы имеется множество недостатков. Обер-фискал имел право в случае обнаружения злоупотреблений со стороны сенаторов вызывать их в суд. Однако воспользоваться этим правом он фактически не мог — ведь он подчинялся тому же Сенату. К тому же кроме того, пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, сами, таким образом, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, и само слово «фискал» приобрело такое же значение, как «ябедник», «доносчик».
Большая государственная печать Петра I. Нач. XVIII в.
Мало помог и указ Петра I «О должности фискалов», изданный в 1714 году, в котором прямо прописывалась ответственность фискалов за ложные доносы. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высший государственный орган — Правительствующий сенат. Правда, иногда государь поручал контролировать сенатскую деятельность наиболее доверенным лицам, таким как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически.
Петр I, принявший в 1721 году титул императора, понимал, что нужно создать новый институт общества, стоящий как бы над Правительствующим сенатом и над всеми другими государственными учреждениями, который бы ревностно следил, как принятые им законы выполняются — ведь практически отовсюду выглядывала дореформенная Россия, одетая в новый европейский кафтан, который ей везде жал и дисциплинировал, чем создавал большое неудобство. Таким органом стала прокуратура. Указ о ней состоялся 12 января 1722 года. Вслед за этим были учреждены прокуроры и при надворных судах.
И если точкой отсчета учреждения органов прокуратуры мы вполне справедливо считаем 1722 год, то историю развития института власти прокурора смело можно отслеживать с более давних лет — с середины XVII века. Именно в те времена, как показывает анализ законодательства, начинают вполне зримо складываться предпосылки к возникновению прокуратуры в нашем Отечестве. Чуть более 70 лет потребовалось России, чтобы утвердиться в необходимости создания прокуратуры. Срок для матери-истории более чем скромный.
1722 Января 12. Именной, данный Сенату. — О обязанностях Сенатских Членов, о заседании Президентов Воинских Коллегий, Иностранной и Берг-Коллегий в Сенате, о бытии при Сенате Генерал и Обер-Прокурорам, Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, а в каждой Коллегии по Прокурору; о выбирании Кандидатов к оным местам, и о чинении при сем выборе и балотировании присяги по приложенной форме.
Понеже правление сего Государства, яко нераспоряженного пред сим, непрестанных трудов в Сенате требует, а Члены Сенатские, почитай все свои Коллегии имеют: того ради не могут оного снесть, сие с начала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит, сие и прочее к тому надлежащее, как следует:
1. Чтоб кроме двух Воинских Коллегий и Иностранной, выбрать иных Президентов, а именно: в Юстиц, в Камер, в Коммерц, в Мануфактур-Коллегии, и в Статс-Контору. Надлежало бы и в Берг-Коллегию, но заобычного не знаю, того ради пока такой сыщется, быть по старому; также в Сенат прибавить из Министров, которые ныне при чужестранных Дворах, дабы Сенатские Члены партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке Государства, и правом суде, и смотрели бы над Коллегиями, яко свободные от них; а ныне сами будучие во оных как могут сами себя судить?
2. Президенты Воинских Коллегий и Иностранной и Берг-Коллегии должности не будут иметь ходить в Сенат, кроме нижеписанных причин: 1) Когда какие нужныя ведомости. 2) Когда новый какой указ в Государстве публиковать надлежит. 3) Когда суд генеральной. 4) Или какое новое дело, решения требующее. 5) Когда Я присутствую. Понеже довольно дела будет каждому в своей Коллегии.
3. Ревизион-Коллегии быть в Сенате понеже едино дело есть, что Сенат делает и не разсмотря тогда учинено было.
4. Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также в всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору; также надлежит быть при Сенате Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, или иной какой чин, кто б Дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят.
5. Ныне ни о чем так надлежит трудиться, чтоб выбрать и Мне представить Кандидатов в вышеписанные чины; а буде за краткостью времени всех нельзя: то чтоб в Президенты Коллегий и в Генералы и Обер-Прокуроры выбрать, что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы постам испрашивать в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать из всяких чинов, а особливо в Прокуроры, понеже дело нужно есть.