В начале войны Николай II предоставил военному командованию в зоне действия армии очень широкие полномочия, но отступление 1915 г. расширило эту зону вплоть до центральных районов страны, и конфликт между военными и гражданскими властями стал неизбежен. Однако еще более глубоким было «взаимонепонимание» власти и общества. Основав уже в первые недели войны Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов, высшие круги общества ясно выразили решимость приобщиться к делам страны и внести свою лепту в общие усилия, направленные на ведение войны.
Под воздействием военного и экономического кризиса 1915—1916 гг. создавались и множились различные комитеты и общества, росла их роль в жизни страны. Комитет Красного Креста, первоначально скромная организация, постепенно подчинил себе всю санитарную администрацию страны. Земский и городской союзы слились в Земгор, чтобы попытаться централизовать военные поставки, особенно со стороны малых предприятий. В мае 1915 г. по инициативе А. Гучкова наиболее видные представители деловых и промышленных кругов создали Центральный военно–промышленный комитет — своего рода параллельное министерство, на которое возлагалась задача организации производства для оборонных нужд и распределения заказов между крупными предприятиями. Благодаря усилиям комитета в 1916 г. снабжение армии несколько улучшилось по сравнению с 1915 г. Русские войска смогли даже развернуть в июне 1916 г. успешное наступление в Галиции. Однако их продвижение (60 км за несколько дней) опять затормозилось из‑за нехватки боеприпасов.
Со своей стороны потребители создавали огромные кооперативы, насчитывавшие по нескольку десятков тысяч членов. Власти, потеряв контроль над ситуацией, лишались одной функции за другой. В стране развивалась мирная революция.
Вместо того чтобы поощрять слияние общества, которое объединялось в целях прежде всего патриотических с властью, Николай II цеплялся за монархистско–популистскую утопию о «царе–батюшке, командующем армией своего доброго крестьянского народа». Следуя советам императрицы Александры Федоровны и Распутина, чье влияние при дворе не переставало расти, Николай II взял на себя верховное командование вооруженными силами, сместив великого князя Николая Николаевича (5 сентября 1915 г.), что в условиях национального поражения превращалось в самоубийство самодержавия. Изолированный в личном поезде в могилевской Ставке, он перестал управлять страной, положившись на Александру Федоровну, которая охотно занималась политикой, но, будучи по происхождению немкой, не пользовалась популярностью. Министры, пытавшиеся воспротивиться этому решению, были отстранены от занимаемых должностей. Позже (в январе 1916 г.) послушный И. Горемыкин был вынужден уступить свой пост губернатору Штюрмеру, протеже Распутина и бывшему сотруднику охранки, без стеснения афишировавшему свои реакционные взгляды. В течение 1916 г. власть, казалось, полностью разложилась. Принятые меры состояли единственно в замене одних некомпетентных и непопулярных министров другими, ничуть не лучшими (за год сменилось пять министров внутренних дел, четыре министра сельского хозяйства и три военных министра). В обществе камарилью во главе с Распутиным обвиняли в подготовке сепаратного мира и в умышленном потворстве вражескому нашествию на территорию страны. Становилось очевидным, что самодержавие потеряло способность управлять страной и вести войну.
В условиях отсутствия реальной власти легальная оппозиция, представители которой проявляли исключительную активность в работе различных комитетов и обществ, созданных для разрешения вызванных войной проблем, повела себя нерешительно, о чем писал Маклаков в известной притче, опубликованной в «Русских ведомостях» в октябре 1915 г. Автор сравнивал Россию с автомобилем, который ведет к неизбежной аварии неумелый шофер, отказывающийся выпустить из рук руль, зная, что пассажиры слишком трусливы, чтобы его отнять. П. Милюков в своих «Воспоминаниях» объясняет эту нерешительность, граничившую с параличом, страхом быть обойденными слева революционными движениями, сумевшими подчинить стихию уличных волнений. Словом, все это было далеко от духа Выборгского воззвания 1906 г.