Второе отличие от Советов 1905 г. заключалось в том, что Советы 1917 г. находились под контролем политических активистов (как правило, умеренных социалистов, меньшевиков и эсеров, считавших всякое участие в управлении преждевременным и полагавших, что Советам следует ограничиться надзором за действиями правительства, с тем чтобы оно на деле проводило демократические реформы, дающие возможность установить со временем социалистический строй) — выходцев из среды интеллигенции и средней или мелкой буржуазии. Даже среди большевиков, считавшихся наиболее близкими к рабочим, среди руководителей Совета был только один рабочий — Шляпников. Преобладание в руководящих инстанциях Советов профессиональных политиков складывалось за счет простых рабочих и солдат. Конечно, последние признавали выдающуюся роль Советов как воплощения революции. Но им были ближе другие учреждения, созданные ими самими, которые они также называли советами: советы заводских и районных комитетов, Красная гвардия. Как в Петрограде, так и в провинции, как в России, так и среди нерусских народов все общество выражало себя и организовывалось через Советы. Простые организационные центры, находившиеся, как правило, под опекой Петроградского или другого, соответствующим образом избранного Совета депутатов, эти разнообразные народные объединения быстро расширили сферу своей деятельности и своих полномочий, освободились от опеки и превратились осенью 19 17 г. в такое же количество автономных — и эфемерных — центров власти, прежде чем были поглощены, «большевизированы» после октября 1917 г.
Лидеры Петроградского Совета призвали трудящихся организовываться, намереваясь упрочить тем самым собственную власть. В обстановке, когда профсоюзы еще не приняли окончательной формы, а партия оставалась малочисленной, заводским комитетам отводилась роль удобного связующего звена между Советом и рабочими массами. Под именем Советов старост некоторые из них существовали еще до революции, но тогда это были простые делегации без существенного влияния, которые едва терпела администрация. Сразу же после победы революции стихийно образовались тысячи подобных комитетов. Избираемые на общих собраниях трудящихся, они, едва сформировавшись, направляли Советам списки требований, главным из которых было установление восьмичасового рабочего дня. Когда Петроградский Совет, желавший стать гарантом общественного порядка, призвал к возобновлению работы, заводские комитеты выразили несогласие, заявив, что до получения уступок от предпринимателей это было бы преждевременным. Уступая их давлению, лидеры Совета неохотно согласились вступить в переговоры с предпринимателями столицы. В результате 10 марта было заключено соглашение и принят документ, регулирующий отношения рабочих и предпринимателей, который правительство обязалось кодифицировать. Им предусматривалось установление восьмичасового рабочего дня (при сорокасемичасовой рабочей неделе) и введение нового института — паритетных согласительных палат на предприятиях. Некоторые права признавались и за рабочими комитетами (представлять трудящихся перед администрацией и в государственных учреждениях, высказывать мнение по вопросам общественно–политической жизни предприятия и т. д.). Комитеты не замедлили превысить предоставленные им права и потребовали передать им контроль за административным, экономическим и техническим управлением предприятиями. В этом они пошли дальше, чем политические партии (за исключением анархистов, требовавших захвата заводов и экспроприации «буржуев»), что означало конфликт не только с правительством и предпринимателями, но и с Советами, партиями и профсоюзами, которые хотели направлять и контролировать требования рабочих.
Районные Советы также были организациями, созданными по призыву Петроградского Совета для объединения, невзирая на классовые различия, всех желающих защищать революцию. Предполагалось, что Петросовет возьмет на себя решение политических вопросов, а в обязанность райсоветов войдет выполнение трех функций: гарантировать исполнение решений Совета, обеспечить при необходимости защиту столицы, организовать «новую жизнь» в районах. В действительности третья функция возобладала над двумя первыми; райсоветы занялись жилищными проблемами, помощью жертвам войны, созданием яслей и столовых, продолжая своей деятельностью традиции «буржуйских» организаций, основанных во время войны. По примеру завкомов в апреле начали объединяться и районные Советы, сделав первый шаг к созданию автономного центра власти.