В управлении страной царь опирался на централизованный и строго иерархизированный бюрократический аппарат, созданный еще в XVIII столетии: министров и советников, назначенных им самим, и конституционные органы, в которые входили высшие представители двора и бюрократии. Государственный совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, назначались пожизненно. Мнения, высказываемые членами совета при рассмотрении законов, никоим образом не ограничивали свободы решений государя. Исполнительный орган самодержавного государства — Совет министров, созданный при Александре I, — имел также консультативные функции. Что же касается Сената, учрежденного еще при Петре I, он фактически являлся Верховным судом. Сенаторы, назначаемые почти всегда пожизненно самим государем, должны были обнародовать законы, разъяснять их, следить за их исполнением и контролировать законность действий представителей власти на местах.
Как и в прошлом, высшие государственные чиновники в подавляющем большинстве были потомственными дворянами. Аристократия также занимала ключевые должности в провинции, в особенности пост губернатора, ответственного за сбор налогов и охрану государственного имущества. Аристократия осуществляла свое влияние и через институт «предводителей дворянства», избираемых дворянскими собраниями на местах и утверждаемых царем. Этот институт, созданный при Екатерине II, представлял собой одновременно выборный орган дворянского самоуправления и основное звено административной системы. Единственное значительное изменение данного института затрагивало его родовой состав, что являлось источником возможных трений между представителями высших слоев бюрократии и частью земельной аристократии. Снижение доли представительства земельных собственников происходило параллельно с увеличением доли городских и промышленных собственников. Помещики средней руки все меньше узнавали себя в чиновничестве, перерождавшемся, по выражению одного помещика из Пензенской губернии, «в класс внесословных интеллектуалов» и ставшем той «непреодолимой стеной, которая разделяла монарха и его народ».
В конечном счете «великие реформы» царя-освободителя Александра II, вызванные настоятельной необходимостью приспособить к требованиям современного государства юридические и административные институты страны, привели в очередной раз к укреплению извечного союза между престолом и дворянами, не произведя никаких решительных перемен в общественных связях, как это сделал царь-реформатор Петр I. Ограниченным и противоречивым характером реформ объясняется возвращение назад, к реакции, последовавшее за убийством Александра И. Чтобы подавить всплеск оппозиции новых слоев общества — представителей либеральных профессий, дельцов, студентов, купечества, чуждых самодержавным социальным структурам и которым царский абсолютизм отказывал во всяком участии в политической жизни, — Александр III (1881 — 1894 гг.) встал на путь «контрреформ». На протяжении всех тринадцати лет его царствования политике реставрации самодержавия были подчинены все области жизни: университеты были призваны к порядку и поставлены под правительственный надзор, в лицеях была произведена «чистка» от всякого рода недворянских элементов — «детей лавочников, слуг и прочее», ужесточилась цензура, усилилась русификация Польши, Финляндии, власть администрации на местах была ограничена контролем со стороны нововведенных земских начальников, тоже из дворян. Законодательные акты от 12 июня 1890 г. (относительно земств) и от 11 июня 1892 г. (относительно городских дум) ограничили автономию данных органов местной власти, учрежденных еще во времена «великих реформ» Александра II. Из всех мер, предпринятых с целью всемерного упрочения самодержавия, самой непопулярной стал, без сомнения, Указ от 14 августа 1881 г., по которому можно было отменить, объявив «частичное» или «полное» чрезвычайное положение, и без того куцые гарантированные законом права и привлечь к суду военного трибунала виновных в политических преступлениях.