У нас нет, конечно, оснований утверждать, что этот суровый план, начертанный мятежником Пестелем в целях укрепления революционной дисциплины, действительно был использован при организации престола. Но самое совпадение любопытно и, может быть, не случайно.
Всерьёз ставилась III Отделением борьба с бюрократической системой. Система эта, особенно развившаяся в царствование Александра I, в связи с усложнившимся строем общественной жизни к тому времени сложилась в довольно широкое и крепкое, хотя и не очень стройное здание. Современники, привыкшие персонифицировать причины социальных явлений, связывали рост бюрократии с деятельностью Сперанского: «В кабинете Сперанского, в его гостиной, в его обществе… зародилось совсем новое сословие, дотоле неизвестное, которое, беспрерывно умножаясь, можно сказать, как сеткой покрывает ныне всю Россию, – сословие бюрократов». Чиновники размножились в таком несметном количестве, что появились специальные казённые города, высший круг которых состоял исключительно из должностных лиц, – к таким городам принадлежал и выведенный Гоголем в «Ревизоре», единственными неслужилыми дворянами которого были, по-видимому, Бобчинский и Добчинский. Вместе с ростом аппарата росла и путаница взаимоотношений отдельных его частей, росло и количество злоупотреблений. При том порядке, который господствовал в первой четверти ХГХ века, когда во время судебных разбирательств приходилось справляться с боярскими приговорами времён царя Михаила Фёдоровича, а Уложение его сына было единственным кодифицированным памятником действующего права, немудрёно было, что российская Фемида представляла зрелище довольно жалкое.
Вместе с тем сохранялся незыблемым, и в течение очень долгого времени, принцип «кормлений», согласно которому каждое должностное лицо должно было питаться от рода своей службы. Оклады чиновников были поразительно ничтожны. Какой-нибудь полицмейстер или почтмейстер не мог существовать своим скудным жалованьем. Первый из них, получая 600 рублей ассигнациями в год, принуждён был тратить на одну свою канцелярию не менее 4000 рублей, а содержания второго едва ли доставало на отопление, освещение конторы, бумагу, свинец и пр. Губернии делились по признаку рентабельности. Описывая одного из пензенских губернаторов, Вигель вспоминал: "Новый губернатор царствовал тиранически, деспотически. Он действовал как человек, который убеждён, что лихоимство есть неотъемлемое священное право всех тех, кои облечены какою-либо властию, и говорил о том непринуждённо, откровенно. Мне, признаюсь, это нравилось; истинное убеждение во всяком человеке готов я уважать. Иногда в присутствии пензенских жителей позволял он себе смеяться над недостатком их в щедрости: «Хороша здесь ярмарка, – говорил он им с досадною усмешкой, – Бердичевская в Волынской губернии даёт тридцать тысяч серебром губернатору, а мне здесь купчишки поднесли три пуда сахару; вот я же их!»
Лихоимство и казнокрадство пронизывали весь правительственный аппарат до низших слоёв. Население облагалось такими поборами, что даже воры бросали свой промысел, не желая отдавать львиную долю добычи местной администрации.
Подобное положение вызывало резкий протест населения, причём в первую очередь приходилось считаться с мнением торгово-промышленных кругов, приобретавших всё больше веса в общественной жизни, и рядового провинциального помещика, сплошь и рядом зависевшего в своих хозяйственных делах от произвола канцелярских крючкотворов. Между тем никакого контроля, по существу, не было. С учреждением министерств в 1802 году они были поставлены под контроль Сената, но это учреждение, в течение всего XVIII века пресмыкавшееся перед многочисленными временщиками, уж не имело достаточного авторитета для суждения хотя бы об общих министерских отчётах. К тому же, по словам Сперанского, «из самых сих отчётов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе как по докладу и совершены высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 года воспрещено было Сенату делать примечания». В целях контроля создали специальное ведомство, но, как заявил первый государственный контролёр барон БДЗ.Кампенгаузен Батенькову, он «искренно желал учредить в России контроль и завёл только путаницу, мелочные придирки, необъятное множество бумаг».
О том, что III Отделение всерьёз относилось к поставленной ему в области контроля задаче, свидетельствует дошедшая до нас переписка директора канцелярии Отделения МЯ.Фока с Бенкендорфом во время пребывания последнего на коронации в Москве. Рассуждая о внутренних непорядках, Фок в письме от 17 сентября 1826 года говорит: «…городское управление должно знать законы и быть столь же беспристрастным, как они. Да это, скажут, план республики de Mortis. Положим, так, но это не причина отказываться от совершенствования полицейского управления».
В следующем письме он соглашается с ходящими в городе слухами: «Бюрократия, говорят, это гложущий червь, которого следует уничтожить огнём или железом; в противном случае невозможны ни личная безопасность, ни осуществление самых благих и хорошо обдуманных намерений, которые, конечно, противны интересам этой гидры, более опасной, чем сказочная гидра. Она ненасытна; это пропасть, становящаяся всё шире по мере того, как прибывают бросаемые в неё жертвы… Начатые с этою целью преследования настолько же полезны, насколько и необходимы; в этом все согласны…»
Впрочем, старый служака, имевший и время, и случай познакомиться с работой бюрократического механизма, смотрел на возможность успеха начатой кампании довольно скептически. «Подавить происки бюрократии, – замечает он в одном из писем, – намерение благотворное: но ведь чем дальше продвигаешься вперёд, тем больше встречаешь виновных, так что, вследствие одной уж многочисленности их, они останутся безнаказанными. По меньшей мере, преследование их затруднится и неизбежно проникнется характером сплетён».
Всемерно возвеличивая принцип единодержавия, верховная власть опиралась на поддержку не только столичной аристократии и крупного землевладения, заинтересованного в сохранении своих сословных привилегий, но и на всю массу рядового дворянства. И в борьбе против бюрократии, как бы узурпировавшей её права, натолкнулось на глухое противодействие той же рядовой дворянской массы, жадно бросившейся в результате оскудения поместного хозяйства на ступени чиновной лестницы. Бороться с системой оказалось невозможным, наоборот, она разворачивалась всё шире и шире. В желании поставить предел бюрократическим аппетитам, правительству пришлось прибегнуть к старым, дедами завещанным приёмам – ревизиям. Зато последних стало много. По дорогам Российской империи понеслись залихватские тройки, унося молодых людей в жандармских мундирах или голубых воротниках; в подорожных было прописано, что едут они «по особенной надобности». Ревизор стал бытовым явлением николаевской России.
Само по себе III Отделение являлось учреждением со сравнительно небольшим аппаратом. Первоначально личный состав был определён в 1б человек, которые должны были обслуживать все четыре экспедиции. Функции между этими экспедициями распределялись следующим образом:
I экспедиция ведала всеми политическими делами – «предметами высшей полиции и сведениями о лицах, состоящих под полицейским надзором».
II экспедиция – раскольниками, сектантами, фальшивомонетчиками, уголовными убийствами, местами заключения и крестьянским вопросом.
III экспедиция занималась специально иностранцами.
IV экспедиция вела переписку о «всех вообще происшествиях», ведала личным составом, пожалованиями и т. п.
Постепенно работа III Отделения усложнялась. В 1828 году к кругу его деятельности была причислена и театральная цензура, в 1842 году выделенная в специальную V экспедицию. Увеличилось и число служащих: к концу николаевского царствования штат состоял из 40 человек Тем не менее строгого размежевания дел между экспедициями не было, в течение долгого времени не было и установленной формы переписки. Наиболее же секретные дела, в том числе и работа тайной агентуры, были подчинены непосредственно управляющему III Отделением – сначала МЛ. фон Фоку, потом А.Н.Мордвинову и Л.В.Дубельту. Управляющий отделением вместе с двумя-тремя наиболее ответственными сотрудниками, собственно, и являлся центральным двигателем всей системы. Он непосредственно сносился с тайными агентами, на его имя поступали доносы и жалобы, от него зависело дать делу тот или иной оборот, так или иначе средактировать всеподданейший доклад и т. п.