Перейти от системы найма иностранных отрядов к национальному войску, однако, не удалось византийскому правительству ни в V, ни в VI в. При Юстиниане, когда империя развила до самых крайних пределов свою военную силу, блестящие военные дела выполнены были под предводительством Велисария, Нарсеса и других полководцев не национальным войском, а наемниками из глазных народов, вступавших в особый договор с империей и носивших имя федератов. Почти у каждого предводителя юстиниановского времени была собственная дружина из нанятых на службу иностранцев, которые как личная свита в качестве оруженосцев служили ядром войска. Последний случай найма в военную службу большого иноземного отряда относится к царствованию Тиверия (578–582), составившего особый корпус в 15000 человек, который был им поручен Маврикию, комиту федератов, впоследствии провозглашенному царем.
Сознание неудовлетворительности этой системы и громадная опасность для империи со стороны персов и славян побуждали правительство делать попытки к изменению военной системы. Разрешить этот вопрос удалось, однако, не сразу. На том пути, по которому подготовлялась реформа военного дела, византийское правительство должно было считаться с двумя обстоятельствами: с недостатком населения, в особенности на границах, угрожаемых неприятельскими вторжениями, и с обилием пустопорожних незанятых и необработанных земель. В административном отношении центральному правительству предстояло отказаться от господствовавшей со времени реформ Диоклетиана и Константина системы отделения гражданской и военной власти и усилить свои органы в провинции соединением в одном лице военной команды над местными военными людьми и гражданской власти над населением определенной территории. В этом отношении весьма любопытно проследить подготовительные мероприятия к новой системе, отмеченные еще до времени Ираклия.
Признаки новых взглядов обнаруживаются частью в единичных попытках Юстиниана I реформировать военное дело. К подобному заключению приводит рассмотрение его мероприятий по организации провинции Армении, о которых сообщают историки Малала, Феофан и Кедрин3. Сравнивая между собой три версии названных писателей насчет распоряжений Юстиниана в Армении, мы можем себе представлять дело в следующем виде.
В провинции Армении, которая имела особенную важность ради соседства с Персией, Юстиниан сосредоточил военную власть в одном лице с титулом стратилата. Но как оседлого населения в провинции, I которое участвовало бы в несении военной службы, было мало, ибо армяне «отличались бродяжничеством и непостоянством»4, то состав военных частей усилен был четырьмя полками, вызванными из Анатолика. Самыми существенными, однако, нужно признать те меры, которыми предусматривалось привлечение к военной службе местных элементов, важность которых определялась знанием путей сообщения в Армении. В военную службу или в военные списки занесены были, кроме того, гражданские чиновники области. Как ни сухо известие о военной организации Армении, из него можно вывести следующие заключения: Юстинианом или, может быть, его преемниками сделана попытка сосредоточения военной власти в одних руках, туземное население привлекалось к отбыванию воинской повинности, гражданская власть частью становилась в подчинение военной, частью отдельные гражданские чины переименовывались в военные. Та же цель усиления провинциальной власти на случай исключительных обстоятельств диктовала византийскому правительству другое мероприятие, которым необычно усиливалась гражданская власть возложением на нее военных полномочий. Эта мера проведена была в Египет усилением власти губернатора Александрии с титулом августалия, которому предоставлена была военная власть «ради многочисленности населения Александрии» с подчинением ему всех военных сил как в городе Александрии, так и в двух Египтах5.
В самом конце VI в., именно при Маврикии (582–602), отмеченная тенденция в отступление от римской системы распространяется в ином направлении с большей последовательностью, чем в юстиниановскую эпоху. Именно в двух провинциях, отдаленных от центра и поставленных в исключительное положение вследствие того, что население этих провинций было совершенно чуждо византийской культуре, организованы были наместничества с наименованием экзархатов. Такая административная реформа была произведена в Италии и Африке. По случаю вторжения в Италию лангобардов от империи отошли почти две трети итальянской территории, и оставшиеся по большим городам гарнизоны едва могли держаться под защитой стен. Чтобы усилить и централизовать военную власть в Италии, создан был экзархат со столицей в Равенне в замену прежнего magister militum. По таким же побуждениям и почти в то же время образован экзархат в Африке с центральным управлением в Карфагене. Военные средства, какими располагал Ираклий в 610 г. при походе своем в Константинополь, достаточно объясняют, в какой степени самостоятельна и независима была власть экзарха6. Нельзя не признать, что в учреждении экзархата сказалась большая практичность и административная опытность правительства, которое сумело поставить в надлежащие границы гражданскую и военную власть в экзархате, предоставив решающую роль военной власти, но не лишив надлежащей компетенции и гражданские чины. В организации экзархата важно отметить прекрасный опыт создать самостоятельную и самодовлеющую административную единицу, в которой все части находятся в соподчинении и которая исполняет военные и гражданские функции на счет материальных средств, извлекаемых в данной провинции. Прежде чем переходить с указанными наблюдениями ко времени Ираклия, напомним, что первоначальная роль Фоки в военном лагере на Дунае имела целью, по-видимому, также образование экзархата, если только у Феофана, говорящего об избрании его войском в экзархи, не допущено ошибки7.