Что касается комплектования армии, то до отмены крепостного права, которая дала бы возможность ввести всеобщую воинскую повинность, Милютин ограничивался полумерами, в частности, он писал о распространении жеребьевой системы рекрутских наборов не только на государственных крестьян и тягловые слои городского населения, но и на помещичьих крестьян с сокращением 20-летней службы до 10 лет. Комплектование войск в приграничных округах, часто с нерусским и неблагонадежным населением, следовало бы вести за счет нижних чинов внутренних округов России, отслуживших, например, 3 года в запасных войсках. Рекрутов приграничных округов можно разделить на две части: направляемых на военную службу в течение 7 лет в запасные войска внутренних округов, а затем возвращаемых в приграничные округа, и запасных рекрутов, числящихся в списках 15 лет.
В своей записке Милютин предвидел упразднение ОКВС, который «по своему составу и устройству остается каким-то ссылочным местом»[85]. Он считал целесообразным для местной службы в приграничных округах создать местные полки, по одному на округ, комплектуемые во внутренних округах из солдат, отслуживших три года. Во внутренних же округах местную службу могли бы нести запасные войска.
В записке Д.А. Милютина (1856) приграничные и внутренние округа различались и по предназначению, и, соответственно, по организации военно-окружного аппарата. Если во внутренних округах военно-окружные управления должны были быть прежде всего органами снабжения, обучения и комплектования войск, то в приграничных округах им предлагалось придать более сложное и расширенное устройство, приспособленное к главному – преобразованию их в случае войны в штабы действующих армий. Естественно, это требовало пересмотра уставных документов о полевом управлении армии в военное время.
Видимо, под воздействием негативного опыта Крымской войны Милютин писал о необходимости хорошо налаженного устройства тылового обеспечения действующих войск, в чем он главную роль отводил внутренним округам. «Начальники внутренних округов, – считал он, – продолжают заботиться об образовании рекрут, об отправлении их на положение действующих армий, о снабжении последних запасами и подводами, о призрении привозимых из армии больных и раненых; одним словом, внутренние округа составляют правильно устроенный и во всех отношениях подготовленный базис для армий, действующих на границах империи»[86]. Как отмечал Н.П. Ерошкин, таким широким взглядом на важность задач тыла и его организации Милютин на много лет опередил разработку этого вопроса в прусской и французской армиях[87].
Несмотря на недостаточно ясную формулировку некоторых мыслей записки Д. А. Милютина (1856), в ней уже довольно отчетливо определялись общие принципы преобразований в области военного управления, в том числе военно-окружной реформы. В период своей деятельности на Кавказе в роли сначала (с октября 1856 г.) исполняющего обязанности начальника штаба Отдельного Кавказского корпуса, а затем, с декабря 1856 г., начальника главного штаба Кавказской армии генерал-майор (с 1858 г. генерал-лейтенант) Милютин вплотную столкнулся с вопросами местного военного управления.
Как отмечалось ранее, русские войска на Кавказе издавна имели определенную самостоятельность. Со времени начала Кавказской войны (1817) там сложился свой собственный боевой, административный и хозяйственный аппарат управления, мало зависящий от центральных военных властей. Несмотря на его существенные недостатки, Крымскую войну 1853–1856 гг. они (кавказские войска) встретили более подготовленными, одержав ряд убедительных побед над турками. После Крымской войны на окончательное покорение Северного Кавказа, на борьбу с отрядами имама Шамиля, слишком затянувшуюся, были брошены дополнительные силы. Но требовалось провести перестройку организации управления действиями русских войск, для чего назначенный летом 1856 г. главнокомандующим и наместником царя на Кавказе генерал от инфантерии А.И. Барятинский и пригласил возглавить свой штаб Д.А. Милютина. Тот вскоре обнаружил много изъянов и недочетов в военно-организационных и хозяйственных делах Отдельного Кавказского корпуса.