Украинская Рада не хотела ждать результатов подобных совещаний и спешила создать «совершившиеся факты». Опираясь на решение войскового съезда, она собрала 10 июня делегатов съезда на Софийскую площадь и в торжественной обстановке перед памятником Богдана Хмельницкого огласила составленный ею «Универсал», долженствовавший явиться первым шагом к самочинному осуществлению автономии. Содержание «Универсала» чрезвычайно характерно для всей политики М. С. Грушевского. С одной стороны, он ничем не порывает формальной связи с центральным правительством, с другой стороны, фактически он вступает с правительством в открытую борьбу, пытаясь на терпимости и на пассивности центральной власти построить расширенный и углубленный фундамент для украинского движения, ограниченный и интеллигентский характер которого невольно обрисовывается в самом «Универсале». Украинский народ «не отделяется от всей России, не разрывает с Российским государством». «Те законы, которыми будет устанавливаться порядок на протяжении всего Российского государства, должны создаваться всероссийским парламентом». Законы для Украины также «должно будет утвердить своим законом всероссийское Учредительное собрание». Но в то же время «Универсал» заявляет, что по существу «весь строй» этих законов будет «создан представителями всех народов земли украинской», после того как будет закончена «подготовительная организационная работа». Работа эта, которая должна совершиться явочным порядком, состоит в том, чтобы «каждое село, каждая волость и каждая управа, уездная или земская,
которая отстаивает интересы украинского народа», вступила «в самые тесные сношения с Центральной Радой». А «там, где по каким-либо причинам административная власть осталась в руках, враждебных украинству», “Универсал” «предписывает нашим гражданам начать широкую могучую организацию и осведомление населения и тогда переизбрать администрацию в городах и тех местах, где украинское население живет вместе с другими национальностями». Рядом с явочной администрацией будущего края Рада хочет создать и явочные финансы. «До сих пор украинский народ все свои средства отдавал в российскую центральную казну, но сам не имел, да и теперь не имеет от нее того, что должен был бы иметь за это. Поэтому мы, Украинская Рада, предписываем всем организованным гражданам сел и городов и всем украинским общественным управам установить с 1 сего июля обложение населения податью на народное дело». Если тон предписания, название нового обложения «податью» и противопоставление его прежним налогам, вносившимся в российскую центральную казну, придавал распоряжению «Универсала» характер настоящего правительственного распоряжения, то обращение к одним только «организованным» украинцам и обозначение цели новой «подати» — «на народное дело» — превращали подать в национальный сбор с сочленов частного общества и открывали Раде лазейку на случай обвинения ее в выступлении на путь открытой политической борьбы против центральной власти в самых ее основных функциях управления и обложения. Проф. Грушевский и пользовался этой двусмысленностью в своих объяснениях с представителями киевских общественных организаций, которые решительно возражали против сепаратизма Украины и против предрешения воли Учредительного собрания. Во время политической прогулки украинцев по Днепру с этими представителями 20 июня М. С. Грушевский подчеркивал, что Рада никогда и не помышляла о захвате административных прав, что это исключительно «национальная организация». Эти заявления вызвали реплику Балабанова, представителя с.-д. меньшевиков. «Когда слушаешь здесь ваши речи, — говорил Балабанов, — получается одно, а когда от бесед дело переходит к жизни, получается другое. Проф. Грушевский и Винниченко признают за Радой лишь моральный авторитет. Но часть населения считает Раду правительственной властью на Украине, причем противопоставляет Раду другой власти. То, что говорят представители Рады нам, пусть они скажут населению». После этого Винниченко произнес речь, в которой, с одной стороны, заявлял, что украинцы «добиваются не власти, а организации народных масс», а с другой, при сильном движении и возгласах «ого» своей аудитории сообщил: «Быть может, мы издадим декрет, в котором укажем населению, что всякое постановление центрального правительства, прежде чем оно будет осуществлено, должно быть рассмотрено Центральной Радой» («Русское слово», 23 июня). Эти разговоры на пароходе лучше всего характеризуют шаткость первоначальной позиции Рады и уклончивую тактику ее вождей.