Главным инициатором всех этих проектов было государство и казалось, что центр достиг очень высокой степени управляемости страной. Однако весьма скоро выяснилось, что реальный уровень экономического, политического и культурного состояния общества не соответствовало ни тем образцам, которые описывались в законодательных сводах, ни конкретным планам по их проведению в жизнь. Поэтому «канонический автопортрет государства» (законодательные своды) довольно быстро стал дополняться чертами, отражавшими реальные особенности взаимоотношений н японском обществе.
Первый пересмотр законодательного свода относится уже к 706 г. Хроника «Сёку нихонги» сообщает, что «только один или два закона проводятся в жизнь; полное же осуществление невозможно», довольно наивно возлагая при этом вину на нерадивых чиновников.
Хорошо прослеживаемые по источникам изменения в законотворческой и текущей политике свидетельствуют о достаточно реалистичной оценке ситуации японскими правителями и об отказе от осуществления тех проектов, которые требовали чрезмерных усилий (строительство То̄дайдзи оказалось одним из последних проявлений «синдрома гигантомании»). Вместе с тем, отказ от реализации некоторых планов, возможно, был вызван давлением местных культурно-социальных условий и обстоятельств. Так, можно считать доказанным, что состоявшие из двух основных частей (рицу — «уголовный кодекс» и рё̄ — «гражданский») законодательные своды, реально «работали» только во второй своей, «гражданской», части. Что касается уголовных законов рицу, то они так и не были введены в действие, и общество продолжало жить согласно нормам обычного права. Причина заключалась в изначальной утопичности рицу, т. е. их несоответствии местным японским реалиям.
Дрейф японского государства в сторону более адекватной местным условиям общественной модели проходил по следующим основным направлениям.
Земельные отношения. Основной экономической идеей законодательных сводов была система надельного землепользования с сохранением государственной собственности на землю. Однако с течением времени все большее количество земель переходило в частные руки с правом передачи по наследству: «жалованные» земли (давались за особые заслуги), земли синтоистских храмов и буддийский монастырей, целинные земли (с 743 г.). Начиная с 802 г. передел земель стал осуществляться раз в 12 лет (согласно сводам, время между переделами должно было составлять 6 лет). Все это вело к концентрации пахотной земли в частных руках и к подрыву экономической основы «государства рицурё̄» — государственной собственности на землю. На смену ей приходила система частного поместного землевладения — сё̄эн.
Отношения между центром и периферией. Территориальное деление страны включало в себя около 60 провинций и 600 уездов. В отличие от Китая, чиновники из центра присылались только на должности управителей провинций. Что касается уездов и сел, то на должности управителей и старост всегда назначались только представители местной знати. В дальнейшем, в период Хэйан, вместе с развитием поместного землевладения уезды фактически превратились в вотчины и утратили свое значение в качестве административных единиц. Таким образом, центр практически не был в состоянии осуществлять контрольные функции на местах. Поскольку основная тяжесть сбора первичных сведений о податном населении, налогообложении и т. д. лежала именно на уездах, исторические данные о состоянии государственности после периода Нара (вплоть до сёгуната Токугава) сильно уступают по своей точности, подробности и конкретности тем, которые относятся к VIII в.
Армия. Японским правителям пришлось распроститься с мечтами о сильной армии. В начале VIII в. одна «часть» (гундан) формировалась 3–4 уездами. В результате растущего осознания того, что реальная внешняя угроза отсутствует, рекрутская система была пересмотрена в сторону облегчения, а в 792 г. вообще была почти полностью ликвидирована. В то же самое время личные дружины поместных владельцев имели явную тенденцию к увеличению, что привело в дальнейшем к кровавым междоусобным столкновениям.
Статус правителя. Серьезные изменения произошли и в статусе самого государя («императора», «сына Неба»). Если для VIII в. характерна концепция «сильного» и деятельного правителя (другой вопрос, в какой мере эта концепция была реализована), то в период Хэйан окончательно сложилась политическая система доминирования рода Фудзивара, когда государь продолжал оставаться верховным синтоистским жрецом, но его властные полномочия проявляли постоянную тенденцию к сокращению. При этом подтвердила свою жизнеспособность более ранняя система управления, когда один из влиятельных родов являлся «поставщиком» жен для правителя. Сыновья от этих браков становились императорами, но их действия в значительной степени контролировались их дядьями по материнской линии (так называемый авункулат; в VI–VII вв. такую роль играл род Сога).