В 1555-1556 годах было принято «Уложение о службе», которое ввело точный порядок службы феодалов. Была установлена норма, какого количества земли - поместья или вотчины - должен выходить один вооруженный воин на коне. С первых ста четвертей (около 170 гектаров) выходил сам феодал, со следующих - его вооруженные холопы. Говорили, что государевы служилые люди выходя на службу "конно, людно и оружно". Было также предусмотрено, что тот, кто выведет людей больше, чем положено, получит за это денежную "помогу", своеобразную премию; тот же, кто выведет меньше, заплатит штраф.
Откуда же брались деньги на помогу? Ведь их хронически не хватало в государственной казне. Вероятно, именно потому реформа устного управления была проведена одновременно с принятием "Уложения о службе". Согласно этой реформе кормления были отменены. Население теперь должно было платить не кормленщикам, а государству: вводился новый налог - "кормленичий окуп". Эти деньги распределялись между феодалами, выходящими на службу. Тем самым для них компенсировалась утрата кормлений.
Власть на местах полностью переходила в руки выборных из местного населения. Государство еще не располагало ни кадрами администраторов-специалистов, ни возможностями платить жалование за гражданскую службу. Поэтому и пришлось пойти на передачу власти представителям сословий. В тех уездах, где было развито феодальное землевладение, власть принадлежала дворянским выборным - губным старостам; там, где жили крестьяне, платившие подати непосредственно государству ("черносошные крестьяне" ), администраторами стали крестьянские представители - земские старосты. Земских старост избирали посадские люди в городах.
И губные, и земские старосты существовали и раньше. Выше уже говорилось, что при Елене Глинской началась передача губным старостам дел о наиболее ужасных уголовных преступлениях. Земские же старосты первоначально были представителями крестьянских и посадских общин в их отношениях с властью. Например, они должны были присутствовать при разборе тяжб о земле. Теперь те и другие стали полновластными администраторами.
Однако эта новая система была еще далека от идеала. Из-за обычной нехватки денег губные старосты не получали вознаграждения. К тому же на эти должности предписывалось избирать тех, кто по возрасту и здоровью был уже непригоден для воинской службы. Должно быть, поэтому многие губные старосты тяготились своими обязанностями. Пожилым и не очень здоровым людям вовсе не хотелось бросать свои вотчины и поместья и носиться по уезду в поисках "лихих людей".
В 1555 году был принят "Приговор о разбойном деле" - закон, направленный на борьбу с разбоями. Из него мы узнаем, что некоторые губные старосты отказываются "целовать крест" - приносить присягу, без которой нельзя было приступить к исполнению своих обязанностей, "и дел не делают". Было велено "по тех старост посылати на подводах и сажати их в тюрму. А ис тюрьмы их выпущати да на них прогоны имати. А им велети впредь быти у разбойных дел". Другие же губные старосты, хотя и целовали крест, "живут на Москве за своими делы, а с Mосквы не едут. И тех старост ссылать с Москвы за поруки (с поручительствами. - В. К.), а появятца опять, а Москвы не поедут, ино их сажати в тюрму на время".
Только на время: ведь их все же надо отправить в свои уезды и заставить ловить разбойников!
Любопытная вырисовывается картина: главное административное лицо уезда исполняет свои обязанности лишь под угрозой тюрьмы и даже, отсидев в ней, по-прежнему должно руководить розыском уголовных преступников.
Таким образом, эти реформы хотя и шли в направлении централизации, еще не создали ее.
У Избранной рады, видимо, не было тщательно разработанной программы действий. Идеи рождались у правителей в самом процессе преобразований, они учились у жизни как бы на ходу. Вот характерный пример. В 1550 году был принят Судебник, в котором были подробнейшим образом расписаны все обязанности и права кормленщиков наместников и вoлocтелей. По сравнению с предыдущим Судебником - 1497 года - их власть несколько ограничили. А всего через пять-шесть лет кормления полностью отменили, многие из статей Судебника оказались устаревшими, ненужными. Вероятно, в 1550 году Иван IV, Адашев, Сильвестр и их сотрудники еще не представляли себе, что кормления доживают последние годы.