П. Д. Киселев начал свою деятельность с изучения быта казенных (государственных) крестьян, поселенных на государственных (казенных) землях. Сложившееся у него тяжелое впечатление от быта казенных крестьян П. Д. Киселев изложил в письменном докладе Государю: «В самом сословии поселян первое впечатление будет невыгодно, привыкнув к необузданной свободе и искупая пороки и бесправие пожертвованием своего избытка, люди сии могут счесть стеснительным для себя всякое действие попечительской власти, сделавшись равнодушными к улучшению своего быта; погруженные в грубое невежество, они предпочитают удовлетворение привычных страстей всем обещаниям лучшего будущего». Резолюция Николая I гласила: «Приступить к делу и идти вперед, не боясь людей и уповая на Бога и Государя».
Казенными крестьянами занималось в то время Министерство финансов, рассматривавшее их лишь как налогоплательщиков. По настоянию П. Д. Киселева было создано Министерство государственных имуществ для заведывания казенными землями и крестьянами, на них поселенными. Став во главе нового министерства, граф Киселев принялся за улучшение быта казенных крестьян. Привыкшие жить «по старинке» крестьяне противились нововведениям. Так возникли «картофельные бунты», с помощью которых земледельцы пытались преградить путь новой культуре – картофелю, к которой они были непривычны.
Подготавливая вопрос об освобождении крепостных крестьян, П. Д. Киселев пытался примирить непримиримые точки зрения на раскрепощение: с земельным наделом и без оного. Граф Киселев предложил такой выход: помещик отпускает крестьян на волю, если те пожелают, и крестьяне после этого становятся свободными. Помещик сохраняет право собственности на всю землю, но некоторую ее часть обязан выделить крестьянам не в собственность, а в пользование. При этом ни крестьянин не должен «сходить с земли», ни помещик не может его «с нее снять». Крестьянин должен платить помещику оброк и нести повинности. Таким образом, крестьянин пожизненно обеспечивался землей, а помещик не лишался на нее права собственности. Менялась только форма распоряжения землей – землепользование.
Предложенный графом Киселевым проект вызвал бурное возмущение со стороны противников выделения земли крестьянам, расценивших этот факт как «потрясение основного принципа собственности». Попытка утверждения этого проекта совпала по времени с разразившейся в Европе революцией 1848 года. Напуганный революционными событиями в Европе Николай I решил временно отказаться от мысли об освобождении крестьян, утверждать проект не стал, хотя вплоть до своей смерти считал раскрепощение необходимым и неизбежным и на смертном одре завещал провести раскрепощение крестьян сыну.
Вступивший на престол в конце неудачной для русских Крымской войны Александр II, даже сознавая необходимость отмены крепостного права, понимая, что «гораздо лучше, чтобы оно произошло свыше, чем нежели снизу», подошел к решению этого наболевшего вопроса еще осмотрительнее, чем его отец. «Нет сомнения, – заявил он в Государственном Совете, – что крепостное право в нынешнем его у нас положении, есть зло, для всех ощутимое и очевидное; но прикасаться к нему теперь было бы злом, конечно, еще более гибельным».
Крымская война была не только военной неудачей для России, но и разорительно сказалась на экономике страны. Хлебный рынок находился в состоянии полной анархии. В результате неразвитости транспортных систем стоимость перевозок превышала стоимость зерна. Поместья были в подавляющем своем большинстве заложены. Чтобы существовать, помещики повышали оброк, что вело к обнищанию крестьян. Попытки государства поддержать хозяйства помещиков ссудами были безрезультатны: полученные от казны ссуды помещики тратили не на подъем хозяйства, а на удовлетворение собственных прихотей. Рос дефицит государственного бюджета: в 1825 году он составлял 4 миллиона рублей, в 1855 – 262 миллиона рублей. Возрос государственный долг: с 94 миллионов рублей в 1817 году до 402 миллионов рублей в 1852 году. Непомерно рос выпуск ассигнаций (беспроцентный внутренний долг), не обеспеченных золотым запасом страны. Крепостническая система попрежнему не давала возможности промышленности стать на ноги. Жизнь настоятельно требовала проведения реформы.