8. Легитимация (учреждение) СЭЗ может быть осуществлена приблизительно по следующему сценарию.
Путем принятия компетентным представительным органом акта, в котором учреждается СЭЗ, принимается предложение о создании СЭЗ, устанавливаются налоговые льготы, таможенный режим, органы управления СЭЗ, специальный правовой режим, допускается применение международного права. Постановлением поручается Правительству проведение иной работы по созданию СЭЗ, определению содержания правового режима.
Во исполнение этого акта, Правительство РФ принимает Постановление, которым: определяется понятие специального экономикоправового режима, делегируются органам управления (институтам) СЭЗ _все полномочия по реализации правового режима_, определяются поручения министерствам и госкомитетам РФ и др. принять и довести до сведения исполнителей на территории СЭЗ специальные акты и распоряжения, определяющие их задачи в соответствии с Постановлением и Положением (Уставом) СЭЗ; Постановление утверждает также Положение (Устав) СЭЗ.
Таким образом, опыт выдвижения концепции правового обеспечения СЭЗ дает автору основания полагать возможным создание и развитие свободной экономической зоны в России в условиях действующего законодательства.
------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------------------------------
Я.Паппэ О СТАТУСЕ АКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПЕРЕХОДНОМ ОБЩЕСТВЕ
------------------------------------------------------------------------------*Данная статья впервые была опубликована в составе сборника материалов Института коммерческой инженерии "Как это делается: финансовые, социальные и информационные технологии", выпуск 3, апрель 1994 года. ------------------------------------------------------------------------------*Идея написания этого текста возникла после дискуссии на одном из семинаров в сентябре 1992 года с двумя депутатами бывшего Верховного Совета (один из которых является теперь депутатом Государственной Думы). Выслушав традиционные плачи о неисполнении принятых Верховным Советом законов, я спросил: "А почему, собственно, соображения (пусть даже принятые голосованием и напечатанные в газетах) временных депутатов временного органа власти, действующего на основании временной Конституции, кем-то, кроме них самих должны приниматься к исполнению?" "А потому, - был ответ - что орган власти этот именуется законодательным, соображения эти именуются Законом, и в случае нарушения Закона на его защиту автоматически должна вставать вся мощь государства, в том числе репрессивная. И если это не делается, то только потому, что у нас плохая исполнительная власть."
"А где это вы видели, чтобы вся мощь государства автоматически вставала на защиту Закона?" "Ну, например, до 1985 года в СССР, только законы тогда именовались Постановлениями ЦК." И тут мы вместе стали вспоминать прошлую жизнь и выяснили, что...
Никакого автоматизма в СССР не было, даже если признать, что всевластие ЦК было. Решения по различным экономическим и социальным вопросам принимали одни отделы ЦК, а "включал" репрессивный аппарат для наказания нарушителей другой отдел административных органов. И включал только после того, как на самом верху - на Секретариате или в Политбюро - решалось, было ли нарушение целесообразным или нет, значительным или нет, простительным или нет. И никаких "законных", то есть регулярных, формальных способов принятия этого решения не было. А нарушений "ради дела" было сколько угодно, они считались доблестью и иногда даже поощрялись. (Сказанное касается нарушений на уровне примерно министра. Для более низких уровней вместо Политбюро читай - Бюро обкома или райкома.)
Ну, хорошо, сказали мне, в СССР автоматизма не было. Но ведь "у них" на законопослушном Западе он все-таки есть. Но оказалось, что и там все не так-то просто. Во-первых, факт нарушения закона фиксируют не законодатели, а судьи. Во-вторых, фиксируют только при наличии и по обращению конкретного потерпевшего (за исключением уголовного права). В-третьих, в тех странах, на которые мы привыкли ссылаться, действует прецедентное право и процедура толкования закона там далеко не формальна. Можно даже сказать жестче: большую часть частного права (то есть норм, не касающихся отношений с властью) творит не парламент, а суд.
И, наконец, нужно вспомнить восходящее еще к Хайеку разделение на законы-правила и законы-команды. Первые обычно обращены к гражданам и негосударственным юридическим лицам и содержат некоторые ограничения на их поведение. Вторые, как правило, содержат предписания о характере действий (или даже целей) органов власти, то есть обращены властью к самой себе.
Типичный пример закона-команды - законы о государственном бюджете. Сюда же относятся законы о занятости, о границах бюджетного дефицита, о стабильности национальной валюты и т.д., которых в ХХ веке было принято не по одному десятку во всех развитых странах.
И если законы-правила трудно нарушить безнаказанно, то с законами-командами все наоборот. Трудно найти правительственного чиновника, который был бы уволен, например, только за то, что дефицит государственного бюджета не уменьшился к установленному законом сроку до установленного в законе размера.
Но как бы то ни было, а эмпирический факт есть эмпирический факт: уровень законопослушности (и граждан, и органов исполнительной власти) на Западе качественно отличен от российского. И для его объяснения у автора возникла следующая гипотеза: _законы (то есть законодательные акты законодательной власти)_ - это _нечто принципиально разное в стабильном и в переходном обществе._
В стабильном обществе (каковым является современный Запад) _закон есть способ фиксации чего-то уже существующего_. Принятие закона означает чаще всего, что общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы, которые уже сложились и приняты большинством. Банки, биржи, торговые дома существовали сотни лет, вырабатывая правила поведения и взаимоотношений внутри сообщества. И лишь потом эти правила были зарегистрированы и освящены государством в виде законов. А вот пример из современной жизни. Законодательство об авторских правах на компьютерные программы было принято в США, когда: а) рынок компьютерных программ сложился, то есть появились десятки тысяч производителей и десятки миллионов покупателей; б) отсутствие регулирующих законодательных актов стало называться и производителями, и покупателями одним из основных тормозов развития данной сферы деятельности; в) судами уже были рассмотрены десятки исков по поводу авторских прав на компьютерные программы и выявились основные затруднения.