Государственные чиновники, и среди них А. С. Ермолов, будущий министр земледелия и государственных имуществ, неурожай 1891–1892 годов объясняли исключительно природным фактором. Вместе с тем земские деятели задолго до наступившего голода предупреждали власть об угрозах и указывали на необходимость помощи деревне. О спаде производства сельхозпродукции земские деятели говорили с конца 1880‐х годов, указывая на рост недоимок в крестьянских хозяйствах. В Казанской губернии в 1890 году окладных сборов было недополучено на более чем 2 млн рублей, в Нижегородской – почти на 1 млн. Помимо природных явлений, среди факторов возможного голода земские работники отмечали высокие выкупные платежи, не позволявшие крестьянским хозяйствам запасаться зерном на случай голодных лет. Тульское земство уже летом 1891 года поставило вопрос об отмене выкупных платежей, но они были отменены царским правительством лишь под влиянием первой российской революции 1905 года8. Еще одной причиной наступившего голода стала нерациональность общинного землепользования, связанная с такими явлениями, как чересполосица, мелкополосица, дальноземелье. Общинное землепользование, имеющее целью гарантировать всем семьям минимальный урожай, в силу своей малой эффективности не защищало крестьян в периоды экстремально низких урожаев.
Земства и государство по-разному смотрели на необходимость помощи крестьянам даже в голодные годы. В земствах разрабатывались проекты комплексных мероприятий, как долгосрочных (например, строительство железных дорог для обеспечения скорейшей доставки хлебных грузов из одних регионов в другие), так и краткосрочных (выдача крестьянам ссуд и пособий). Однако правительство, поддерживая первые проекты, отрицательно относилось к субсидированию населения, полагая, что оно «приучит народ рассчитывать на пособия» и отвлечет его «от изыскания собственных средств к прокормлению», в результате чего крестьянство привыкнет к праздности и сделается «склонным к беспорядкам»9. Будущий министр иностранных дел В. Н. Ламздорф, занимавший в 1891 году пост директора канцелярии министерства, выражал в дневнике эту позицию, характерную для большинства чиновников: «Пожертвования… содействуют деморализации народа… Вместо того чтобы работать и заслужить пособие, громадное количество крестьян и рабочих в провинции отказываются от всякой работы, под предлогом, что „царский паек“ должен им быть выплачен даром. Благотворительность такого рода может в конечном счете привести к более значительным и еще более неоправданным бедствиям, чем сами последствия неурожая»10. В итоге безвозмездное субсидирование российским законодательством не предусматривалось. Сельское население субсидировалось таким образом, что после возвращения крестьянами полученных ссуд Общеимперский продовольственный капитал (бюджетный фонд, созданный для преодоления последствий неурожая) постоянно возрастал – помощь голодающим оказывалась доходным делом11.
8