Специфика российского неурожая заключалась в том, что голод в одних губерниях протекал на фоне относительного благополучия других, так как неразвитость сети железных дорог не позволяла своевременно доставить хлеб в пострадавшие районы. Попытки Министерства путей сообщения организовать перевозку хлебов привели к заторам на железных дорогах (почти на весь ноябрь 1891 года оказалась парализована Владикавказская железная дорога28), что выявило плохую организацию железнодорожного дела в стране и неприспособленность станций для хранения хлеба. В январе – феврале 1892 года, поскольку в целях экономии было решено перевозить зерно не в мешках, а насыпью, когда хлеб прибывал на промежуточные станции, его высыпали из вагонов прямо на снег29. Все эти обстоятельства стали причиной увольнения министра путей сообщения А. Я. Гюббенета. Попытки земства закупить хлеб в благополучных районах приводили к росту рыночных цен, что не позволяло поставить в голодающие губернии достаточно хлеба. В том же 1892 году чиновники Министерства финансов признавали, что «голодание населения могло иметь место даже при избытке общего производства хлеба в России»30. Отсюда парадоксы историографической дискуссии о «голодном экспорте», который связывают с приписываемой Вышнеградскому фразой «недоедим, но вывезем». Однако вывоз хлеба в голодные годы не являлся значимым фактором обеднения крестьянства, тем более что значительная доля экспорта осуществлялась за счет помещичьих хозяйств (к тому же с июля 1891 года правительство стало вводить запрет на вывоз хлеба из пострадавших губерний). Более существенными факторами оказывалась неразвитая инфраструктура, несогласованность действий центральной, губернской власти и земских организаций. Согласно В. Н. Ламздорфу (но вопреки А. С. Ермолову, который поддерживал обвинения министра финансов в том, что тот выступал за экспорт в ущерб благосостоянию крестьян), Вышнеградский уже в июне 1891 года думал о том, чтобы остановить экспорт и вернуть часть хлеба обратно, так как из‐за неурожая у него имелись опасения «политического характера»31. «Голодный экспорт» в большей степени был проблемой морально-этической, чем экономической, что в итоге и привело летом – осенью 1891 года к запрету экспорта зерна на десять месяцев. И все же для прогрессивной части общества Вышнеградский был определенным раздражителем, в то время как консервативные круги его поддерживали. Князь В. П. Мещерский на страницах «Гражданина» описывал министра финансов как мудрого и прозорливого человека, пытаясь защитить его от ходивших о нем в обществе слухов32. При этом Вышнеградский был далеко не самым консервативным представителем правительства (например, он предлагал сократить расходы на вооружения и на сэкономленные средства увеличить финансовую помощь пострадавшим крестьянам). В отличие от министра финансов, признававшего голод в России, главным отрицателем голода в правительстве («голодным диссидентом») был министр внутренних дел И. Н. Дурново33.
Государство, не отказываясь от частной благотворительной помощи голодающим, вместе с тем через систему контроля и распределения пыталось «приватизировать» эту сферу. Князь В. А. Оболенский вспоминал, что прогрессивные круги с недоверием относились к Российскому обществу Красного Креста, августейшим покровителем которого была императрица Мария Федоровна, а потому предпочитали жертвовать деньги частным лицам, например Л. Н. Толстому34. Таким образом организация частной помощи голодающим приобретала оппозиционный оттенок. Симпатизировавший Толстому В. Н. Ламздорф тем не менее отмечал, что граф «располагает, ввиду широкой раздачи пособий голодающим, опасными средствами пропаганды»35. Британские квакеры тоже указывали на забюрократизированность Российского Красного Креста и отказывались с ним сотрудничать. Официальные власти на такое недоверие порой отвечали арестами квакеров: так, в 1907 году были арестованы две дамы из Квакерского комитета по борьбе с голодом в России36.
Впрочем, у государства были и собственные ресурсы для борьбы с голодом. В 1841 году был создан Общеимперский продовольственный капитал (с 1866 года он находился под контролем министра внутренних дел), формировавший губернский продовольственный капитал, из которого кредитовались земства. В губернском земском продовольственном капитале к 1891 году имелось 14 млн рублей. Более 23 млн составлял общественный продовольственный капитал, который формировался из внебюджетных средств, собиравшихся с местных жителей. Кроме продовольственных капиталов, в государстве функционировали хлебные запасные магазины, которые формировались из зерна, сдававшегося населением. Согласно данным А. С. Ермолова, к 1891 году центрального, губернского и общественного продовольственного капитала имелось более 48 млн рублей, не считая натуральных запасов. Однако распределялись они неравномерно (например, на начало 1891 года в Екатеринославском земстве продовольственного капитала не было вовсе). Тем не менее всех этих средств для преодоления последствий неурожая было недостаточно. В итоге в этот период суммарные расходы казны на борьбу с неурожаем составили 146 млн рублей.