Акты 1775 г. возложили управление губернией не только на правительственные (коронные) учреждения, но и на сословные представительства. Законодатели придавали решающее значение в местном самоуправлении дворянству, получившему не только право избирать уездных исправников и уездных судей, заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения, но и контролировать работу низшего звена местного управления. Предводитель дворянства назначался членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. По мнению А. Б. Каменского, подобная интеграция во властные структуры давала возможность сословного участия в процессе управления, «усиления самостоятельности регионов и создания условий для формирования гражданского общества»[79]. В связи с этим гипотеза, высказанная американским историком Д. ЛеДонном[80], относительно того, что екатерининская реформа управления имела антибюрократический характер, приобрела новое звучание. Мне предстоит подтвердить или опровергнуть эти выводы на материалах Казанской губернии применительно к более поздней перспективе, то есть показать отдаленные последствия екатерининских реформ.
Судя по выявленным законодательным актам, достигнутый баланс местного и центрального управления был нарушен преобразованиями Павла I. Его указами был ликвидирован институт наместничества во внутренних губерниях[81], восстановлены коллегии, было ограничено сословное управление. В нормативных актах его времени стала присутствовать милитаристкая терминология. Так, в отношении губернатора использовалось понятие «начальник губернии»[82]. В обеих столицах появились должности военных губернаторов[83], которым подчинялись войсковые части и столичная полиция. Вскоре военные губернаторы стали назначаться в те губернии, где обстановка казалась нестабильной, где продолжались военные действия или происходила инкорпорация окраин в состав империи.
В «великорусских» центральных губерниях было введено гражданское управление, правителей губернии стали именовать гражданскими губернаторами. При этом ликвидация института наместничества сделала губернскую администрацию менее контролируемой, а взаимодействие ее с восстановленными коллегиями малоэффективным. Это обстоятельство подтолкнуло Павла I прибегнуть к тотальным сенаторским ревизиям[84]. Отчеты ревизоров за 1799–1800 гг. вскрыли мрачную картину состояния местного управления[85]. С «наследством» этих ревизий и столкнулся Александр I в начале своего правления. Процесс интеграции института губернатора в реформированную систему государственного управления можно реконструировать на основе анализа жизнеспособности предшествующих законодательных актов и появления текстов, ограничивающих или изменяющих их действие. История бытования данных источников в политической культуре Российской империи есть история политических намерений и утопий.
Александр I возобновил действие «Учреждения о губерниях», «Устава о благочиния», «Жалованных грамот» дворянству и городам. Был восстановлен порядок дворянских выборов, почти все учреждения местного управления, военным губернаторам поручалось управление пограничными губерниями[86]. К числу первых административных мероприятий следует отнести указ Сенату от 16 августа 1802 г. «О непреступлении губернаторам пределов власти, назначенных им законами»[87].
Официальный повод к созданию правовых «ограничений власти губернатора» дали материалы сенаторской ревизии Калужской губернии[88]. Указ состоял из 17 пунктов, направленных на пересмотр и ограничение губернаторских полномочий. Оно достигалось через требование коллегиальности, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим лицом». Вводились ограничения на вмешательство губернатора в судебный следственный процесс. Губернатор не должен был производить «личных» или «по своему усмотрению» расправ, только через присутственные места.
Для проводимого исследования особый интерес представляет правительственное требование соблюдения сословных прав. В пункте пятом данного текста провозглашается, что губернаторы не должны вмешиваться «в дворянские и гражданские выборы» и «не домогались бы по желанию своему одних избрания, а других удаления от должностей». Им рекомендовалось воздерживаться от «пристрастных представлений к определению на места». Им вменялось в обязанность заботиться об «устроении городов по конфирмованным планам», о градской и сельской полициях, «всемерно старались бы о пресечении гнусного лихоимства». В завершении император призывал своих губернаторов «следовать точной силе законов», не реагируя на «партикулярные письма первейших людей в государстве». Такое воззвание — явная дань политическому утопизму александровской эпохи.
79
80
85