На выборах в Советы Еврейских Общин, проведенных на основании закона от 2-го декабря 1917 г., сионисты из общего числа 187.485 голосовавших, получили 81.722 голоса, Цеирей Цион — 5.261 голос: оба сионистские списка провели 1.503 депутата из общего числа 2.951 (52%).
Таким образом представительство еврейства в Украинской Раде находилось в явном противоречии с реальным соотношением политических сил в еврействе. Социалистические партии, которые даже вместе с Фолькспартей — представляли меньше одной трети еврейских избирателей, занимали четыре пятых мест, предоставленных еврейскому национальному меньшинству на Украине. Представитель Бунда, М. Рафес, вошел в состав Генерального Секретариата в качестве «генерального контролера». Когда 15 июля был учрежден пост вице-секретаря по делам еврейской национальности, он был занят д-ром М. Зильберфарбом, делегированным партией «Фарейнигте» (в ноябре вице-секретариат был преобразован в генеральный секретариат, а в начале января 1918 г. — в министерство по еврейским делам).
Д-р Зильберфарб начал организовывать свой вице-секретариат в сентябре 1917 г., создав три департамента: общий, народного образования и общинных дел. Своим заместителем он назначил своего товарища по партии, И. Хуртина; все другие позиции были заняты представителями еврейских социалистических партий. «Инструкция», выработанная Зильберфарбом и утвержденная А. Шульгиным (Генеральным Секретарем по делам национальных меньшинств), предусматривала создание при Вице-секретариате, в качестве совещательного органа, 50-членного еврейского Национального Совета — на основе равного представительства существующих пяти политических партий. Первое заседание Совета состоялось 1 октября 1917 г. Сионисты, которым предоставлено было 10 мест, отказались принимать участие в его работах: они обычно делегировали своего представителя с чисто информационными целями. Между ними и социалистическими партиями, которых они рассматривали как узурпаторов, не могло быть сотрудничества в подготовке законодательства о национально-персональной автономии.
Законопроект о национально-персональной автономии был выработан комиссией в составе М. Зильберфарба, его заместителя И. Хургина и юрисконсульта Секретариата М. Шац-Анина. Он был внесен в 9-ую сессию Центральной Рады — в начале января 1918 г. Первоначальный текст состоял из 12 статей:
Статья 1. Всякая неукраинская нация, проживающая на Украине, пользуется правом в пределах Украинской Народной Республики на национально-персональную автономию, т. е. правом на самостоятельное устроение своей национальной жизни. Это право осуществляется органами Национального Союза (см. ст. 3), власть которого распространяется на всех его членов, независимо от того, где они живут в пределах Украинской Народной Республики. Это право неотъемлемо принадлежит каждой нации, и ни одна из них не может быть его лишена или в нем ограничена.
Статья 2. Право на национально-персональную автономию проживающим на территории У. Н. Р. нациям — великорусской, еврейской и польской — предоставляется в силу настоящего закона. Нация же белорусская, чешская, молдаванская, немецкая, татарская и греческая могут воспользоваться правом на национально-персональную автономию в том случае, если каждою из этих наций в отдельности будет послано об этом заявление в Генеральный Суд. Заявление должно быть подписано не менее чем 10.000 гражданами, неограниченными в своих политических правах. После проверки в общеустановленном порядке правильности заявления, Генеральный Суд извещает об этом Кабинет У. Н. Р. для распространения силы настоящего закона на указанный Национальный Союз.
Статья 3. Для осуществления указанного в ст. 1 права, граждане У. Н. Р., принадлежащие к данной нации, образуют на территории У. Н. Р. Национальный Союз. Членам каждого Национального Союза ведутся особые списки, составляющие национальный кадастр (реестр), публикуемый по своем составлении. Каждый отдельный гражданин имеет право требовать, чтобы он был внесен в тот или другой кадастр, или был исключен из него.
Статья 4. Национальный Союз имеет право издавать законы и управлять делами, касающимися потребностей и интересов той или другой нации. В точности круг ведения Национального Союза будет установлен в регламенте, указанном в ст. 8.
Статья 5. Из доходов У. Н. Р. передаются Национальному Союзу и органам местного самоуправления такого размера суммы, которые, соответственно численности населения той или другой нации, должны расходоваться на нужды, входящие в круг ведения Союза. Органы Национального Союза пользуются также правом обложения членов Союза.