Полномочия Российской Федерации можно условно разделить на две группы. Одна из них касается государственной собственности на землю и ее разграничения, другая — регулирования и управления земельными отношениями в широком смысле, применительно ко всем формам собственности на землю.
Установлению первой группы полномочий посвящен ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю"[57]. В нем определены порядок возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований и основания внесения земельных участков в соответствующие перечни.
Нормы земельного законодательства находятся в тесной связи с нормами смежных отраслей. Это обстоятельство необходимо тщательно учитывать в процессе правоприменения. Особое значение имеет гл.17 ГК РФ о праве собственности и других правах на землю. О разграничении сфер регулирования гражданского и земельного законодательства см. ст.3 Кодекса и комментарий к ней.
Правовые нормы, посвященные разграничению полномочий между Федерацией и ее субъектами, установлены не только в законах, но и в подзаконных нормативных правовых актах. Среди последних можно назвать, например, Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности[58]; Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения[59]; Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю[60].
1) Подпункт 1 п.1 комментируемой статьи относит к ведению Федерации установление лишь основ федеральной политики в области земельных отношений. Иными словами, речь идет об определении стратегических целей и главных направлений деятельности. Это предполагает регулирование и на региональном уровне — в пределах обозначенных Федерацией позиций. От имени Федерации указанное полномочие осуществляет Президент РФ (в виде указов) и Правительство РФ (в виде постановлений, концепций и программ). Отдельные направления федеральной политики разрабатывается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
2) Комментируемое правило допускает ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей и других участников земельных отношений ввиду необходимости обеспечения публичных интересов. Использование земельных участков не по назначению и нарушение норм экологического и иного законодательства служат легальными основаниями для установления подобных ограничений. В качестве примера можно привести Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения[61]. Введение ограничений отнесено к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Интересы обеспечения безопасности и обороны, общеэкономические и экологические потребности могут служить основанием для ограничения оборота земельных участков. Имеются в виду либо типы участков, либо регионы, в пределах которых вводятся ограничения — на срок или постоянно. Решения принимаются правительственными и ведомственными органами.
3) Полномочие, предусмотренное в подп.3 п.1 ст.9, является отражением компетенции Федерации в императивном режиме "субъект-объект" по управлению процессами в сфере земельных отношений. Это полномочие — сложное и комплексное, состоящее из ряда субполномочий. Прежде осуществление комплекса указанных субполномочий возлагалось на Федеральную службу земельного кадастра (Росземкадастр), Положение о которой было утверждено Правительством РФ 11.01.2001г.[62]. В настоящее время соответствующие функции осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости[63]. При этом правовое регулирование данной сферы отнесено к ведению Минэкономразвития РФ (см. также ст.67-73 Кодекса и комментарии к ним).
Мониторинг земель означает постоянное наблюдение за их состоянием, использованием по назначению, соблюдение правил кадастрового деления территории, сбор и анализ статистической, аналитической и картографической информации, организацию издания тематических карт и атласов состояния и использования земель.
Государственный земельный контроль означает проверку использования земельных участков, состояния их охраны, анализ соблюдения норм земельного, аграрного и экологического законодательства. По результатам выявленных отклонений могут применяться меры административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.
Для осуществления землеустройства Правительство РФ и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости действуют в рамках ФЗ от 18.06.2001г. "О землеустройстве"[64]. Определяются границы территории субъектов Федерации и территории муниципальных образований, организуется межевание земель, инвентаризация земель всех категорий, проводится экспертиза инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель.
В порядке реализации полномочий Федерации осуществляется ведение государственного земельного кадастра. Это обусловлено содержанием ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре"[65]. Правительство РФ 08.04.2000г. утвердило Правила проведения государственной кадастровой оценки земель[66], в которых определен порядок действий в данной области, состав документов и т.п.Правительством РФ 06.09.2000г. утверждены Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам[67], 02.12.2000г. — Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра[68].
О полномочиях Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в сфере ведения земельного кадастра см. подробнее комментарий к ст.70 Кодекса.
4) Правила подп.4 п.1 ст.9 предусматривают введение процедуры изъятия земельных участков, включая основания и порядок принятия решений, гарантии прав собственников участков, пользователей и др. Изъятие земли может быть безвозмездным, с учетом его "наказательного" смысла, и компенсированным. В этом случае допускается выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующих бюджетов.
Правила выкупа установлены ГК РФ. Земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.
Решение уполномоченного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
Подчеркнем, что выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника (ст.279 ГК РФ).
58
Утверждены постановлением Правительства РФ от 04.03.2002г. N 140 (СЗ РФ, 2002, N 10, ст.1001; N 41, ст.3983).
59
Утверждены постановлением Правительства РФ от 01.03.2004г. N 117 (СЗ РФ, 2004, N 10, ст.870; N 29, ст.3053).
60
Утверждены постановлением Правительства РФ от 07.08.2002г. N 576 (СЗ РФ, 2002, N 32, ст.3189; 2003, N 48, ст.4677).
63
См.: Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19.08.2004г. N 418 (СЗ РФ, 2004, N 34, ст.3554).