Опыт показывает, что децентрализация — более важный фактор глобальной стабильности, чем демократия. Последняя во главу угла ставит выборы, а децентрализация устанавливает границы ради политической стабильности. Иначе выборы приведут к этнической поляризации населения и возобновлению конфликта, что мы продолжаем наблюдать в Ираке. Спеша демократизировать общество, мы забываем сначала определить параметры государственного устройства. Демократизация активизировала децентрализационные процессы. Она дала людям голос, чтобы выразить недовольство и ратовать за большую степень самоуправления. В Боснии и на Украине, в Нигерии и Судане, Индии и Пакистане мало что может привести к таким потрясениям и жертвам, как попытка удержать территорию, население которой хочет независимости или присоединения к соседней стране. Национальные выборы, региональные плебисциты и прочие политические маневры способствовали нарастанию центробежных тенденций в этих странах. На Украине децентрализация — единственное средство, которое Киев мог бы предложить поддерживаемым Россией сепаратистам в восточных регионах страны, чтобы удержать их в рамках национального государства.
Децентрализация не сразу приводит к демократии, поскольку молодые независимые государства сначала стремятся к внутренней стабильности. Но она напоминает о том, что следует видеть не только лес, но и отдельные деревья. Как верно заметил профессор Йельского университета Джеймс Скотт, децентрализация корректирует тенденцию игнорировать региональные особенности и навязывать несоответствующие национальные предпочтения. Таким образом, децентрализация не менее, а может, и более важный тест на злоупотребление властью, чем демократия.
Сегодня децентрализация как способ остановить кровопролитие во многих гражданских войнах, ежегодно уносящих около 300 тысяч жизней в Нигерии, Судане, Сирии и Ираке, важна как никогда. Известный военный историк Джон Киган совершенно справедливо напоминает, что конфликт — это социальная активность, присущая человеческой природе. Столетие назад в Первой мировой войне гражданских лиц погибло лишь 10 процентов, тогда как после холодной войны этот показатель достиг 90 процентов, и только 10 процентов жертв действительно пали на поле боя [4]. Более того, около 50 миллионов человек оказались внутренне перемещенными лицами или международными беженцами — наибольшее число за весь период после Второй мировой войны. Эксперт по военной стратегии Эдвард Люттвак почти двадцать лет назад утверждал, что мы должны активно поощрять установление границ для завершения насильственных конфликтов и скорейшего примирения [5]. Однако вместо навязывания извне, как было с Индией и Пакистаном в 1947 году, в более поздних случаях с Югославией и Ираком раздел можно было предварительно обсудить, если бы не миф о многонациональной демократии, господствовавший в столицах западных стран в то время, как население на местах активно «зачищало» друг друга во имя чистоты религиозных убеждений.
Сегодня, через сто лет после обнародования «Четырнадцати пунктов» Вудро Вильсона, призывавших к самоопределению наций, децентрализация необходима как никогда. Традиционный набор жестких военных мер обычно лишь усугубляет ситуацию. Когда мирные требования автономии или федерализма игнорируются и подавляются, разгораются агрессивные сепаратистские движения. Сепаратисты готовы пожертвовать правом голоса в своем государстве ради того, чтобы говорить с миром на своих условиях: они не желают идти на уступки в своих законных стремлениях к самоуправлению. Действительно, самоопределение следует рассматривать как «доправовое» состояние в том смысле, что оно отражает волю народов, а не предвзятость международного законодательства в пользу уже существующих государств. Но из-за политических и логистических проблем, связанных с появлением нового государства, многие дипломаты и ученые больше склонны верить в уже существующие нации, чем в право сообществ на самоопределение, когда-то позволившее сформировать нынешние государства. Это ошибка. Попытки заморозить политическую карту мира в нынешнем состоянии без исправления прошлых ошибок лицемерны и реакционны. Два крупнейших пограничных конфликта, в Палестине и Кашмире, — следствие неправильного управления подмандатными территориями Великобритании. Неужели, оглядываясь назад, можно не заметить, что предоставление независимости Палестине и Кашмиру в конце 1940-х годов позволило бы избежать десятилетий кровопролития и человеческих страданий? Приветствуете вы национализм или порицаете, его влияние в политике снизится только тогда, когда большинство наций создадут свои государства.