Двойственный характер прокуратуры на ранних этапах ее существования, путаница и искусственность, отсюда проистекавшие, хорошо видны на следующем примере. Прокуратор Тиберия Луцилий Капитон ведал частным имуществом императора в провинции Азия. Тиберий особо подчеркивал личный характер его миссии и заявлял, что никаких прав, выходящих за рамки такого поручения, он Капитону не предоставлял. Но, сохраняя этот свой юридический статус, прокуратор не мог справиться с возложенными на него обязанностями: сбор налогов в фиск нередко велся с применением силы и прокуратор должен был опираться на какие-то вооруженные отряды; он не мог не разбирать спорные случаи, т. е. не выступать как судья, или, иными словами, как римский магистрат. Когда же Капитон пошел на такого рода действия, провинциалы обвинили его в превышении власти и сенат с согласия Тиберия удовлетворил их жалобу: Капитон был подвергнут суду сената и осужден. Показательно здесь то, что Тиберий, осудивший своего агента за узурпацию им прав римского магистрата, сам же передал жалобу на него в сенат, т. е. отнесся к проступку домочадца, подлежавшего домашнему наказанию, как к должностному преступлению.
Такое положение долго сохраняться не могло. В 53 г. Клавдий упорядочивает и официализирует положение прокураторов — устанавливается особый cursus, т. е. последовательность служебных должностей, ведший к занятию прокураторских мест. Прокураторы императора должны были отныне принадлежать к всадническому сословию и обязательно пройти до назначения длительную службу в легионах или в преторианской гвардии; прокураторы фиска были разделены на категории в зависимости от важности провинций, и в соответствии с категорией прокураторам выплачивалось ежегодное содержание; они получали право суда и следствия и право военного командования.
«Отношения личной зависимости, столь явственно ощущаемые в начале Империи, становятся все свободнее, и прокуратор теперь служит государству, верховным представителем которого является принцепс».[46] Вокруг императора складывается новый государственный аппарат. Но, все отчетливее превращаясь в абстрактное средоточие мировой власти, принцепс до конца I в. лично для себя, для окружающих, для всех, кто был идейно связан с исконно римской традицией, оставался гражданином, выполняющим особо ответственное поручение сената и римского народа, и поэтому его прокураторы, несмотря на законный, официальный характер, который приобретала теперь их деятельность, продолжали оставаться и в собственных глазах, и в общественном мнении должностными лицами особого сорта — находящимися в услужении.
Когда в 15 г. до н. э. галлы, доведенные до отчаяния вымогательствами прокуратора Лицина, обратились с жалобой к императору Августу, тот уладил дело вполне патриархально, внутри фамилии: вызвал Лицина к себе, выбранил его, исключил из числа прокураторов и пригрозил худшим наказанием. Лицин покаялся, поделился награбленным с императором и остался жить в столице на положении независимого человека, чье богатство вошло в Риме в поговорку. Лицин был отпущенником, его прокураторство — поручением патрона, и решение всего вопроса домашним порядком — единственно естественным. Но уже Тиберий, как мы видели, передавал подобные дела в сенат, Клавдий превратил прокураторов в магистратов, и, тем не менее, положение прокураторов продолжало оставаться двойственным. Прокураторов перестали назначать из отпущенников, т. е. из фамилии принцепса, подавляющее большинство их теперь были всадники, но фактически отчитывались они перед отпущенником, ведавшим фиском, были подчинены ему, а подчас и получали должности по его протекции. В общественном мнении, да и в обычной практике, это по-прежнему были две разновидности одного состояния. Еще при Флавиях, т. е. после превращения прокуратуры в особый, официальный и иерархически упорядоченный сектор государственного управления, конфликтные дела прокураторов все еще зачастую разбирались наряду с делами отпущенников не официальным порядком, а, как и раньше, в семье принцепса. Императорскими гладиаторскими школами управляли прокуратор и субпрокуратор, оба всадники, но их коллегой, ведавшим хранением оружия, т. е. участком, связанным с особым доверием и ответственностью, оставался отпущенник.
46