При всем своеобразии Совет принцепса не был изъят из реальной римской действительности, и процессы, характеризующие ее развитие, ясно сказывались и на нем. По мере сложения бюрократической системы управления обнаруживается стремление придать более упорядоченный, формальный характер и Совету. Помимо лиц, приглашаемых каждый раз для обсуждения данного вопроса, в нем появляются своего рода постоянные члены, входящие в Совет по должности или положению: со времени Клавдия — префект претория и префект анноны, со времени Гальбы, кажется, также консул следующего года, со времени Флавиев — дважды и трижды консулы и префект столицы, с конца века — сенатор, ответственный за римские водопроводы. Оттеснение от власти римской знати и провинциализация управления империей сказались и на составе Совета. Если при Августе и Тиберии он был, в общем, весьма аристократичен, то при Клавдии в нем все более заметную роль начинают играть всадники, например префект Египта с 7 по 4 г. до н. э. и префект анноны, по крайней мере, с 14 до 48 г. Гай Турраний или префект претория Лузий Гета. Примечательно, что при обсуждении положения, создавшегося в 48 г. в результате оскорбительных и опасных для принцепса действий его жены Мессалины, сначала спрашивают мнение Туррания и Геты, а не принимавших участие в этом же заседании консулярия (т. е. сенатора, который уже занимал должность консула) Ларга Цецины или трижды консула и цензора Луция Вителлия. Обсуждение этого дела в Совете принцепса показательно еще и тем, что фактически руководил его разбором императорский отпущенник Нарцисс, — он, таким образом, безусловно привлекался к работе Совета, если и не был его членом.
Тенденции, обозначившиеся при Клавдии, усилились при последующих императорах: при Веспасиане в Совет входили отпущенник Клавдий Смирнский, выходец из социальных низов Эприй Марцелл, италики и провинциалы, при Домициане — всадник из египетских работорговцев Криспин, при Траяне — князек одного из мавританских племен Лузий Квиет и т. д.
Эта эволюция должна была бы (или, по крайней мере, могла бы) превратить Совет в послушное орудие принцепсов в их борьбе с сенатом и включить его в конфликт «ревнителей старины» и «наглецов» на стороне последних. Отдельные редкие и не всегда надежные данные о подобной ориентации Совета имеются — в нем, по-видимому, разбирались в 65–66 гг. дела Кальпурния Пизона и лиц, подозревавшихся в участии в его заговоре; на эту сторону его деятельности при Домициане намекает в своей IV сатире Ювенал. Причины подобного сползания «третьей силы» к одному из полюсов в борьбе «оппозиции» и «доносчиков» были разобраны выше. В целом, однако, деятельность Совета была шире этой борьбы, и он отстоял от ее страстей дальше, чем любая другая общественная сила данной эпохи. Сферой его деятельности были, по выражению одного из древних историков, «право, внешняя политика и военные дела»[54] — коренные вопросы жизни, а главное, развития государства. Последнее особенно важно. Рим превращался из олигархической городской республики, хищнически эксплуатировавшей огромные захваченные территории, в мировую империю, которая, чтобы выжить, должна была внимательно и со знанием дела руководить экономическим и политическим развитием провинций. Члены Совета императора специализируются на отдельных провинциях и районах. Сначала то были римские аристократы, годами остававшиеся в качестве наместников в одной и той же провинции — Сабин в Мёзии в 11–35, Силан в Сирии в 12–17, Гай Силий в Верхней Германии в 14–21 гг. Позже в этой роли выступают уроженцы провинций, способные сообразовать местные интересы с общегосударственными. Так, член Совета египтянин Тиберий Александр был префектом Египта и военно-политическим консультантом Корбулона, а позже Веспасиана и Тита по всему переднеазиатскому региону.
Формирование империи как единого целого предполагало выработку соответствовавшей этому целому правовой системы. Соответственно неуклонно возрастает роль выдающихся юристов, теоретиков и практиков, привлекаемых в члены Совета независимо от их происхождения. При Тиберии в него вошли крупнейшие юристы того времени — Кассий Лонгин, Кокцей Нерва (дед императора), один из создателей системы римского права — Массурий Сабин; Лонгин оставался в Совете при Клавдии и Нероне. При Домициане в него вошел Пагаз, при Траяне — Нераций и Яволен Приски. Членом Совета по положению как префект претория был замечательный мыслитель и величайший юрист древности Ульпиан. Биограф императора Александра Севера замечает, что он не принимал сколько-нибудь серьезных решений, не посоветовавшись с входившими в число его приближенных 20 видными юристами.
54