Решение о заселении было принято британским правительством через 15 лет после возвращения Кука и Банкса, представивших свои доклады о Новом Южном Уэльсе. К тому времени Британия утратила свои североамериканские колонии и не имела больше возможности перевозить туда заключенных, что она делала в течение большей части XVIII в. Был разработан план создания новой исправительной колонии. Первоначально предполагалось разместиться в Африке, но, когда там не удалось найти подходящего места, в «Тезисах плана», представленных кабинету лордом Сиднеем — министром внутренних дел, отвечавшим за дела колоний, выбор пал на залив Ботани, и в 1786 г. план утвердили.
Причины такого выбора вызывают бурные споры. Одни считают, что главной целью было убрать опасную социальною проблему — и чем дальше, тем лучше. Другие утверждают, что залив Ботани имел стратегические преимущества. Расположенный на стороне, скрытой по отношению к Голландской Ост-Индии, он мог служить военно-морским плацдармом для британской экспансии в Азиатско-Тихоокеанский регион. После утраты острова Нантакет в Соединенных Штатах это позволило бы возобновить китобойный промысел. Главное, полагают они, эта территория давала два ценных товара — древесину и лен. В обоих остро нуждался флот для изготовления мачт, парусов, канатов и снастей, а вторая экспедиция Кука обнаружила, что на острове Норфолк, расположенном в 1700 км от залива Ботани, и то и другое произрастало в изобилии. Споры вокруг мотивов заселения трудноразрешимы ввиду обстоятельности имеющихся в архивах официальных документов. «Тезисы плана» дают основания в пользу обеих версий, поскольку в них план описывается как «реальное избавление от заключенных, а их транспортировка выгодна и им самим и государству». Возможно, английский чиновник, который готовил этот план, объединил наличие льна и древесины с «устранением ужасных преступников из страны». Те, кто утверждает, что Австралия заселялась как свалка для заключенных, видят в таком зловещем замысле новое начало. Те, кто придерживается идеи геополитического замысла, стремятся к более решительной преемственности с имперскими планами.
Новая колония явилась результатом морских исследований, торговли и пенологии*. Хотя затраты на расширение империи легли тяжелым бременем на британскую экономику, коммерческие выгоды распределялись неравномерно. Новое богатство и новые пути его увеличения, проникновение коммерции и погони за доходами во все аспекты человеческих отношений усиливали тяжесть социального положения и взаимных обязательств, что увеличивало рост преступности. Правительство, которое представляло собой временное собрание обладавших собственностью законодателей, крохотные административные органы и местные судьи отвечали на возникающие проблемы расширением уголовного кодекса, квалифицируя даже малейшее нарушение как тяжкое преступление. Между таким недостаточно серьезным устрашением, как дисциплинарное взыскание в виде штрафа или телесного наказания, и применением смертной казни существовало промежуточное наказание — длительное заключение, но местные тюрьмы не могли вместить непомерно возросшее количество заключенных. Поэтому раньше осужденных переправили в американские колонии, где их труд мог эксплуатироваться путем продажи его местным предпринимателям. Те, кто прибывал до суда и избегал виселицы, составляли теперь основу нового поселения.
Пенология — наука о наказаниях и тюрьмах.
Создание колонии из заключенных было более чем смелым предприятием. Поскольку покупать труд заключенных здесь было некому, они должны были стать самостоятельной общиной крестьян-собственников. Среди 759 заключенных мужчин было больше, чем женщин, в соотношении три к одному. Поскольку их следовало контролировать, вместе с ними были отправлены четыре экипажа моряков. В связи с отсутствием правительства предусматривалась военная колония, но для соблюдения верховенства закона были созданы суды для защиты обычных прав. Губернатор колонии Артур Филлип был капитаном военно-морского флота, но выполнял гражданские функции.