Сначала, продолжая традиции эпохи Нара, сильные императоры управляли страной, опираясь на уже сложившиеся бюрократические механизмы. Так продолжалось примерно до 850 года. Затем наступила двухсотлетняя эпоха господства при дворе рода Фудзивара, представители которого управляли страной в качестве советников императоров. Другими словами, дом Фудзивара стал семейством регентов при правителях Японии. Это означало, что администрация уделяла как минимум столько же внимания его узким семейным делам, сколько и широким государственным интересам. Наконец, в 1068 году после смены очередного правителя императорская семья восстановила свою политическую независимость от Фудзивара, но править продолжала от лица марионеток на троне. Эпоха правления так называемых отрекшихся императоров (императоров-затворников, монашествующих императоров) продолжалась около 100 лет.
В основе этих политических изменений лежали две важные тенденции, повлиявшие на общество в целом. Это постепенная замена государственных земельных наделов наследственными имениями (сёэн) и возрастание роли знатных семей или кланов в политике и управлении государством в эпоху после реформ Тайка. Иначе говоря, в эпоху Хэйан заимствованная модель цивилизации была в значительной степени одомашнена.
В результате этих процессов эпоха Хэйан, начавшаяся централизованным правлением императора, закончилась тем, что власть престола как при дворе, так и в провинциях уравновесили другие силы. Япония оставалась единой страной, но в этот период в ней сформировалась особая структура политической и социальной жизни.
Император Камму, родившийся в 737 году, взошел на трон в 781-м уже умудренным политическим опытом, но все еще полным энергии. Через три года он приказал построить новую столицу в Нагаоку, примерно в 30 километрах к северо-западу от Нары. В 794 году Камму перенес резиденцию центрального правительства во второй раз, и теперь она оказалась неподалеку от того места, где расположен современный Киото.
Причины ухода из Нары неясны. Наиболее вероятная из них — общее желание правительства избавиться от интриг наподобие тех, которые плел Докё при императрице Сётоку. С закреплением буддизма в Наре двор закономерно опасался появления еще одного чересчур амбициозного монаха. Возможно, свою роль в решении о строительстве новой столицы сыграли экономические условия. Вероятно, прежняя столица, почти 100 лет находившаяся на одном месте, снизила «производительность» окружающих полей и лесов. Во всяком случае, практика пожалования земель монахам и придворным явно сократила долю их урожая, доступную правительству в качестве налога. За проблемами городского обеспечения и государственных доходов стояла еще одна, более существенная, — транспортировка грузов и товаров. В Наре не было удобных водных коммуникаций, а район Киото мог без труда получать припасы с обширных территорий — с северо-востока их доставляли через озеро Бива, а с юго-запада по реке Йодо, впадавшей во Внутреннее море.
В отличие от «бывших столиц» государства Ямато Нара с отъездом двора не пришла в упадок. Уменьшившись в размерах и утратив былой статус, она все-таки осталась религиозным и торговым центром. (В последние 100 лет Нара снова приобрела административные функции как столица префектуры и начала новую жизнь в качестве международной туристической достопримечательности.) Тем не менее на фоне Киото южная столица, как ее называли, после 794 года отошла в тень. Киото, еще один большой город в китайском стиле, был спроектирован на основе квадратной сетки — широкие проспекты пересекались под прямым углом, между этими проспектами и параллельно им шли более узкие улицы. Изначально город располагался между реками Камо и Кацура, а с востока, севера и запада его окружали поросшие лесом холмы. За 12 столетий своего существования Киото тоже переживал взлеты и падения, но он никогда не был просто крупным населенным пунктом. Обладающий неповторимым очарованием, густо населенный и оживленный, Киото всегда являлся одним из тех, что называют вечными городами мира.
Непростая задача переноса столицы свидетельствует об энергии Камму как правителя. Собственно, его считают самым сильным из всех японских монархов. Реализация принципа эффективного личного правления, ключевой элемент заимствованной японцами китайской системы имперской государственности, была Камму по силам и по способностям, поэтому вполне закономерно, что в период правления этого императора и его преемников, в 781–850 годах, центральная власть неуклонно крепла. Вообще-то данная тенденция возникла еще при предшественнике Камму в период Нара, а продолжалась при трех его сыновьях — Хэйдзэю (правил в 806–809 годы), Саге (правил в 809–823 годы) и Дзюнна (правил в 823–833 годы), но больше всего она обязана своим успехом самому 50-му, в соответствии с традиционным порядком наследования, императору Японии. Ясно, что монаршая семья по-прежнему стремилась править, а также, если вспомнить об огромных расходах на двойной переезд столицы, обладала достаточными для этого экономическими ресурсами. До начала разрушения системы централизованной монархии, сложившейся в результате реформ Тайка, было еще очень далеко.