АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И АДМИНИСТРАТИВНАЯ САМОРЕФЕРЕНЦИЯ
Панагиотис Каркатсулис
Национальный центр государственного управления Афины Греция
ВВЕДЕНИЕ
Концепция "реформы" чрезвычайно привлекательна для социальных аналитиков. Однако его определение не так просто вывести, как в случае с понятием другой крайности - "революции" (von Krockow, 1976; Greiffenhagen, 1978; Bohret, 1983).
Включение понятия "реформа" в политический лексикон вызвало большую путаницу, так как сопровождалось втягиванием этого понятия в доминирующую оценочную двуполость "консерватизм" - "прогресс". Дискуссия свелась к тому, может ли "реформа" быть в целом "консервативной" или "прогрессивной", и, соответственно, обсуждение результатов конкретных реформ было сведено к минимуму. Тот факт, что некоторые политические партии характеризуются как "реформаторские", весьма показателен для политической семантики, которой наделено понятие "реформа" (Narr, Scheer and Spori, 1976; Hennis, 1977).
В поисках более конкретного определения понятия "реформа" в более специфической области "административная реформа" можно найти множество определений и описаний, которые уже составляют отдельное научное направление в области науки об управлении. Приведем некоторые из этих определений, чтобы продемонстрировать их крайне слабый аналитический потенциал. Так, "реформа" может быть определена как изменение, соответствующее определенному социальному запросу, вытекающему из функциональных недостатков того или иного института.
Поскольку "реформа" направлена на сохранение социального статус-кво, она представляет собой медленную и непрерывную процедуру, конечной целью которой является соединение "нового" со "старым" (von Krockow, 1976).
Для реформы характерен "принцип совершенства", поскольку она всегда направлена на постоянное улучшение реформируемого объекта. Поэтому реформа воспринимается как нечто безусловно "хорошее", и всякий раз, когда что-то неэффективно и дисфункционально, это можно исправить, если "реформировать".
Однако столь широкий спектр концептуальных определений понятия "реформа" не может легко соответствовать изменениям административной системы. Учитывая, что в административной системе постоянно происходят изменения и сдвиги, можно поставить вопрос: "Какие из этих изменений можно считать реформаторскими?" (Caiden, 1969; Schnur, 1970).
В качестве критерия отбора предлагается использовать величину изменений, которых достигает реформа. Иными словами, реформа, которая действительно способна изменить изначальные правила отношения, является настоящей, а не простым внутренним изменением (Шнур, 1970). Однако именно такая реформа, существенно способствующая нормальной работе конкретной организации, может оказаться губительной, если ее перенести в другую организацию. Не исключено также, что реформа, положительно влияющая на один элемент определенной административной системы (т.е. на департамент или направление), может негативно сказаться на другом. Таким образом, реформы не только не гарантируют улучшения ситуации, но и могут привести к прямо противоположному результату. Таким образом, несмотря на то, что, казалось бы, реформа не может быть выражена единым концептуальным определением и ей можно дать только эмпирическое, специальное определение, теория административной реформы лишь в малой степени касалась этой темы.
Обычно исследуется вопрос о том, создает ли агент административной реформы - законодатель, юрист, политик - предпосылки для ее проведения или же имеет место сопротивление ей без параллельного рассмотрения самого понятия реформы за рамками, которые мы уже обозначили выше. Политологи, например, рассматривают государственное управление не как автономную социальную систему, а как ПАС (политико-административную систему); юристы, напротив, склонны сводить административную реформу лишь к изменению некоторых статей правового кодекса государственного управления (Sidentopf, 1979).
Даже низкие результаты усилий, предпринятых в рамках программ технической помощи ОЭСР в 1960-70-е годы, не были достаточно убедительными для специалистов и не послужили для них отправной точкой для размышлений над самим понятием "реформа". Очень характерным примером такой эволюции является Греция: если в 60-е годы страна демонстрирует развитие, обусловленное в основном фиксированными формулами ОЭСР, то в два последующих десятилетия - 70-е и 80-е - она демонстрирует рецессивные тенденции, которые, однако, отражают реальную греческую действительность внутриадминистративного развития.