Конечно, все выше и выше поднимаются отдельные голоса, утверждающие, что необходимо, чтобы каждая административная система давала свое "внутреннее" определение понятию "реформа".
Однако для того, чтобы существовало иное восприятие реформы, необходима совершенно иная, всеобъемлющая концепция, которая должна быть свободна от пристрастности как нормативно-аксиоматического, так и эмпирического духа, присущего всем наукам о праве, политике и управлении. Такой подход - наиболее полный, насколько мне известно, - предпринят немецким социологом Никласом Луманном (1964, 1965(a), 1965(b), 1966(a), 1966(b) в разработанной им версии теории социальных систем.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК САМОРЕФЕРЕНТНАЯ СИСТЕМА
Согласно его основному положению, общество представляет собой совокупность автономных самореферентных систем, которые все взаимозависимы. Эти системы состоят из коммуникативных смыслов действий, совершаемых относящимися к ним социальными акторами.
Поэтому нет ни смыслов, независимых от системы или постоянных во времени, ни какой-либо иерархии между ними. Есть только рационализм (научной) системы, справедливость (правовой) системы и т.д. То, как частичные смыслы взаимосвязаны в системе, зависит от решения самой системы, которое находится в зависимости от степени ее самореферентности. В данном случае мы имеем дело с понятием "операциональной замкнутости", разработанным в основном Умберто Матураной и Франсиско Варелой (Varela, Maturana and Uribe, 1974; Varela, 1984).
Здесь следует подчеркнуть, что предпосылкой существования самореферентной системы является выявление ее специфики по отношению к другим социальным системам. Luhmann здесь опирается на учение английского математика и философа Джорджа Спенсера Брауна (1972), который выделяет Отличие системы от других в качестве ядра для первичного формирования ее самореференции. Это первоначальное отличие состоит в двойном коде (положительном-отрицательном), который через процесс повторного вхождения служит структурой системы (Spencer Brown, 1972).
В соответствии с вышесказанным, для того чтобы определить управление как самореферентную социальную систему, необходимо предварительно выявить ее специфику.
По мнению Лумана (J966(a)), государственное управление стоит особняком от всех других социальных подсистем, поскольку только оно вырабатывает решения, которые имеют обязательный эффект для их получателей, т.е. для других социальных подсистем. Например, школа или банк ограничены в своей административной роли решениями, уже принятыми "государственной администрацией", которую Луман (1983) характеризует как ""...администрацию par excellence".
Однако понятие "решение" в данном конкретном случае отличается как от математического, так и от юридического его аспектов. Решение" здесь воспринимается не как процедура "внутреннего выбора из множества вариантов", а как акт коммуникации (Luhmann, 1978).
Так, если самореферентная административная система определяется как система, вырабатывающая коллективные обязательные решения, то политика, персонал и общественность, которые по традиции считаются элементами системы, составляют ее окружение.
Очевидно, что отношения административной системы с окружающей средой отражаются на ее внутреннем устройстве, создавая, так сказать, "вторую среду". Мы рассматриваем в качестве администрации только систему выработки коллективных обязательных решений, и это важнейший ключевой элемент, поскольку он затрагивает и вопрос административной реформы.
Изучая природу этих решений, можно заметить, что они имеют внутреннюю структуру, которая также определяет предпосылки для принятия этих решений. Герберт Саймон назвал эти предпосылки "поведением", а позднее - "предпосылками решения" (Simon, Smithburg and Thompson, 1950). Предпосылки принятия решения остаются неизменными, независимо от различных стимулов внешней среды. Их структура такова, что позволяет им действовать в качестве норм суждения для каждого отдельного случая, и их действие не прекращается даже тогда, когда ожидания, сопутствующие каждому отдельному случаю, в конечном итоге оказываются разрушенными. Поэтому эти предпосылки для принятия решения могут измениться только в результате другого решения самой системы. Иными словами, административная система принимает решения на основе своего специфического кода как для своих программ и рамок политики принятия решений, так и для каждого отдельного случая.
Именно эта особенность самореферентной системы имеет прямые последствия для усилий по ее реформированию. Вопреки утверждениям классической теории, наличие определенной постоянной и неизменной информации о развитии эффективности само по себе недостаточно; эта информация должна быть еще и понятной, она должна иметь "смысл" для административной системы (Luhmann, 1983).